農村垃圾污染自主治理機制研究

李春燕

（貴州大學公共管理學院，貴陽 550025）

引言

隨著農村經濟的發展，垃圾的數量似乎也“發展”了。走入農村，垃圾隨處可見，一股臭味鋪面而來。農村垃圾污染成為影響農村環境的一點。在社會主義新農村的背景下，國家開始關注農村環境。近年來的中央“一號文件”都是關于三農問題的，垃圾污染的治理迫在眉睫。2007年11月，國家環保部門出臺了《關于加強農村環境保護工作的意見》和《全國農村環境污染防治規劃綱要（2007—2020）》，要求各地以“戶分類、村收集、鄉運輸、縣處理”的處理模式進行農村生活垃圾的處理。經過這幾年的治理，農村垃圾治理有所成效。但是在一些偏遠的農村地區采取的還是原始的垃圾處理方式。

2015年11月，住建部、中央農村工作領導小組辦公室、環保部、發改委等十個部門聯合發布了《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》。它指出，到2020年全面建成小康社會時，全國90%以上的村莊產生的生活垃圾得到有效治理。因此，治理農村垃圾污染成為建設社會主義新農村的重點整治工作。在這樣的形勢下，探索農村垃圾污染治理的模式顯得非常重要。在此背景下，本文從自主治理的角度進行研究，從政府、社會、社區及個人四個方面出發，探究實現農村垃圾污染自主治理機制。

一、中國農村垃圾污染治理現狀

（一）農村垃圾來源分析

目前農村生活垃圾的處理方式和處理設施嚴重落后，有些較為落后地區就采取隨便亂扔的方式將垃圾傾倒在道路兩旁及河道中。隨著時間的推移而腐爛，從而滲透到地下水內，影響人們的身體健康。生產垃圾則是村民在進行農業生產活動中因操作不當而導致的農藥殘留物經過雨水的沖刷滲到土壤之中。據調查，農村平均每人產生0．8～1．5千克的生活垃圾，并以每年10%的速度在不斷增加。鄉村畜牧業和種植業的迅速發展，更是帶來了大量的畜禽糞便及農作物秸稈。這些廢棄物并未得以充分利用或有效處理而成為垃圾，所帶來的危害在一定范圍內尤為嚴重。

隨著農村經濟發展和工廠數量增加，產生垃圾的數量逐漸上漲，其種類、復雜程度不斷加深，并且有機垃圾的比例在上漲。根據相關資料，中國農村每人每天產生垃圾的數量為0．86千克/天，全國農村產生垃圾的比例大約是城市垃圾產生量的75%。由于農村經濟發展水平存在差異，產生垃圾的數量也存在區域的差距?！氨本┑貐^農村人均生活垃圾產生量最高達3千克/天，而青海農村地區人均生活垃圾產生量僅為每天0．2千克?！?/p>

農村垃圾污染日益嚴重，需要亟須對其進行治理。由于固有存在的城鄉二元結構，城市發展速度較快，垃圾處理基礎設施完善，在垃圾治理方面比農村成熟。而有些農村地處偏遠地帶，沒有成熟垃圾處理技術及基礎設施，對垃圾的處理只能是隨便傾倒在道路兩旁，農村人居環境受到影響。

（二）傳統垃圾污染治理模式

1．政府主導模式。政府在創新農村垃圾治理模式上具有的主動地位。在傳統方式上，村民處理生活垃圾都是采取隨意傾倒、集中焚燒、填埋、堆積，缺乏收集和處理垃圾的基本方式。同時，由于村民的文化程度較低，缺乏垃圾分類意識和環保意識，這加大了垃圾污染治理難度。政府在治理垃圾污染上的責任是不可推卸，這是政府所具有公共服務的職能所決定的。但現實中，政府在履行公共服務職能上也存在不足，如資金投入不足、宣傳力度不夠以及農村垃圾治理工作長期受到忽視等。這些行為導致了農村垃圾治理工作陷入困境，對村民的生產與生活造成了長期的影響。

2．市場治理模式。進入市場經濟時代，市場的高效率使我們在探索治理方式時總會考慮到市場化工具。市場化改革成為潮流，不斷鼓勵私人部門通過各種方式參與公共服務供給。具體方式有：采取私人獨立供給、市場與政府聯合供給、政府與企業聯合經營、政府授予私人經營權、政府給予補貼等方式實現市場的服務供給。在提供過程中，政府必須及時進行監督、明確雙方責任和制定相關政策。

3．第三部門治理模式。20世紀70年代，西方在面對政府失靈與市場失靈的情況下，第三部門產生替代了政府和市場，成為公共服務的供應者。在中國，第三部門的出現是在改革開放后，且大多供給服務都集中在城市。但隨著經濟的發展，第三部門的注意力轉移到農村，以各種方式提供參與公共服務的供給。目前，農村存在的第三部門以下列方式提供公共服務：農村合作機構、農村產業協會、農村社區的自我供給、社區與政府合作供給等。

4．社區治理模式。社區治理模式在大政府失敗的條件下興起，它是對社區合作網絡的管理。當政府在供給公共產品上存在困難時，社區的作用就體現出來。相較于政府而言，社區的公民更加了解本社區的情況，更加知道本區的公民需要什么樣的公共產品。農村垃圾治理作為一項公共服務，社區在供給服務時具有針對性，具有高效率。但是，資金的來源是它的一大問題。每個模式自身都有特點，無論農村垃圾治理采取那種模式在一定時間內是有效的。

二、農村垃圾治理存在的困境

第一，理性人困境。文明在不斷發展的同時賦予人類進步的知識。理性人設想是經濟學基本前提，在管理學中也經常使用到。在市場經濟條件下，它引導我們理性地看待與自身相關的問題。引導人們無論做什么事情都要進行成本收益分析，更加理性地生活。但正是因為太過理性的生活導致人們做事偷懶，缺乏監督機制將會形成搭便車行為。農村垃圾治理服務的提供者是理性人，他們在考慮提供還是不提供時都會進行成本—收益分析，以此來計算是否應該提供。在進行垃圾處理時，每個人選擇將垃圾隨意倒在公共區域，認為現在的不作為不會影響到自身的利益，當國家或其他提供者提供垃圾處理設施后，自己不用承擔成本反而得利時，理性人做出的選擇往往是對自己有益的。

第二，農村垃圾治理的公共性困境。作為公共產品的農村垃圾治理具有公共性特征。公共產品具有的非競爭性和非排他性使公共產品在進行維護時存在困難。由于沒有明確規定誰具有責任對它進行管理，因此造成無人管的狀態。在農村地區，房屋以及院外的地是公共環境，在自家環境尚未破壞之前，人們是不會對其進行保護。相反，若是自己的私有物品，人們會采取行動來保護自家門前的環境。一般來說，公共產品的初次解決所花費的成本要比私人部門大。這些成本不包括組織成本、時間成本、承諾成本及物質成本等。缺少某一力量，村民很難采取行動。

第三，資源分配不均困境。城市和農村在資源的享有上是有差距的，不論是在經濟還是在基礎設施上。從地域上看，有的農村分布在深山之中，且分布不均，交通不便，導致它們在享有公共服務資源上注定是少于城市。有限的資源與農村村莊的分布之間存在的矛盾是我們進行治理的一大困境。

三、農村垃圾污染自主治理實行的原因

第一，小規模集團優勢。相比較大集團，小規模集團的人數較少，集體決策和決策的成本信息較低，他們更易于為了共同的利益而采取集體行動。在中國農村，農村的管理一般以村為單位，在下面就是以組為單位。由村委會領導大家進行發展。雖然有些村莊之間村民的距離較遠，但是他們的聯系緊密，相互之間熟悉。在感知共同利益方面比較容易。因此每個村莊可以看作一個小群體，且他們是組織起來的。在這種熟人社會，民風淳樸，村民對本村的認同感和歸屬感較強，這是進行村民自主治理的基礎。

第二，存在相容性的共同利益。美國學者曼瑟爾·奧爾森將集體利益劃分為相容性共同利益和排他性共同利益?！跋嗳荨笔侵该總€村民追求的共同利益之間存在一定的包容性，具有共同的追求目標。與相容性利益相反的是排他性利益。排他性利益重點在于區分性，每個集團成員之間的利益是互斥的，非此即彼，他們之間是一種零和博弈的關系。在這種關系下，村民是不存在合作機會的。因此，在存在相容性利益時，村民會采取合作方式，更容易實現共同利益。而農村的垃圾污染是公共問題，當村民們了解環境保護的重要性，即不希望環境受到垃圾污染的傷害，且每個村民都能在其中獲益。他們就會成為一個小集團，聯合起來共同治理本村的垃圾污染，相容的共同利益使他們團結起來共同治理。

第三，具有豐富的社會資本。前面我們已經了解社會資本的內涵。帕特南認為，社會資本是包括以下三個方面：社會信任、規范和網絡。社會信任能夠從村民日常生活中的交往產生，村民雙方的信任越高，實現互助合作的可能性就越大。而規范和網絡是在長期的生活習慣中體現的，這里的規范不一定是法律條文，而是長期形成的約定俗成。人們參照這些規定進行交往，長時間之后，信任就由此而生。網絡的重點在于村民參與，村民參與組織活動形成網絡，通過網絡傳遞信息，在相互交往中完成目標。以處理生活垃圾為例，如果大多數村民都將垃圾送到規定的垃圾處理點，長期后形成共同的約定。無論他是否被法律認可，但在約束村民行為方面都會產生效率。如果有村民打破這種規定，就可能被孤立，從而喪失了與他人進行合作的機會。

四、農村垃圾污染自主治理機制探究

第一，政府——為農村垃圾污染治理提供保障機制。新中國建立后，農村實行的“基層群眾自治制度”已經發展了許多年。這是我國農村在自主治理方面存在先天的優勢。有集體行動時，需要以一定的方式將村民團結在一起。因此，需要一個起帶頭作用的機構來組織村民進行自主治理，而政府在其中起到重要作用。在我國，政府與村委會的關系是指導與被指導的關系，必要時給予支持和幫助。但是，不得干預村委會自治的具體內容。所以，在村委會不知道怎樣進行自主治理時，政府應當對其進行引導，幫助他們找到正確的方法。在垃圾污染治理上，政府不應直接提供垃圾及處理的全部方案，而是向村民釋放共同參與治理的信息，引導村民向自主治理方向上發展。同時，政府應當制定相應的政策，支持村委會的工作，在資金和基礎設施方面給予幫助。

第二，市場——為農村垃圾污染處理提供額外補充。利用市場工具治理農村垃圾污染具有高效性，它有利于克服村民自身進行垃圾污染治理的搭便車行為。引入市場機制進入農村公共服務供給將提高農村公共服務供給的效率。當政府無暇分身管理時，它可通過向市場購買方式進行公共服務的提供。

第三，社會組織——農村垃圾污染治理的重要組織。為了治理農村垃圾污染的問題，成立一個組織是非常關鍵的。通過組織賦予其正式感和權威，制定相關的規則對它進行管理。例如，首先，我們可以成立一個垃圾治理委員會，確定會長和相關工作人員。召開村民大會，共同確定垃圾治理會的章程、規章制度、責任及目標。其次，通過村民討論，制定具體的實施細則。并明確融資渠道，垃圾處理基礎設施的建設。最后，進行宣傳。工作人員向廣大村民進行宣傳，傳播本委員會的宗旨，目標以及職責。動員村民參與到垃圾治理中。同時，垃圾治理委員會要對村民進行監督，不讓他們亂扔垃圾，必須將垃圾倒入制定的位置。村民能否養成一個良好的習慣，這有賴于委員會的監督。

第四，社區（村委會）——進行農村垃圾污染治理的載體。除了政府引導之外，還可以由村委會引導動員。村委會在法律上是管理本村村務的管理者，對本村的村務事有著獨特的敏感度，在處理上有自身的優勢。村委會除了執行國家的政策方針之外，還致力于本村的公共事業和經濟發展。垃圾污染是農村環境的重要問題，是公共事業。所以，村委會引導廣大村民進行垃圾污染治理，宣傳垃圾污染帶來的危害，提高村民的環保意識。同時，建立本村垃圾污染治理的融資機制、監督機制及激勵機制。

結語

綜上，農村垃圾污染自主治理是改善農村環境問題的有效方式。農村在社會資本、人力資源上具有優勢。在進行垃圾污染治理時可以采用新的方式來進行。以往的垃圾治理方式或多或少的存在問題，自上而下的治理模式使得公共資源被浪費，且信息傳播時間長、容易失真。而自主治理在信息的傳遞上比較快，掌握的信息全面，治理者更容易了解村民真正的需要是什么，所提供公共服務才是有效的。新農村的建設始終是要依靠人民，人民在治理過程中的主體地位是牢不可破的，因此在治理過程中要充分發揮人民的主體作用。雖然現階段還實現不了完全的自主治理，但我們都在朝著這個方向改革。