農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中的多維互動模式研究
——以遵義市H鄉(xiāng)街道公共衛(wèi)生管理收費(fèi)為例

冉紅霞

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

引言

自社會主義新農(nóng)村建設(shè)提出以來，隨著政治經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村的公共服務(wù)需求也驟增。社會主義新農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程關(guān)系到“兩個一百年”的建設(shè)，而與人民息息相關(guān)的公共服務(wù)直接影響到社會主義新農(nóng)村的面貌。20世紀(jì)80年代，新公共管理理論的發(fā)展，為我國的公共服務(wù)發(fā)展提供了新的理論基礎(chǔ)，基層治理理論和實(shí)踐不斷得到突破，公眾參與公共服務(wù)供給的積極性逐漸上升。公共服務(wù)的供給方式如若依舊是傳統(tǒng)式的政府單一供給模式，將不能夠滿足公眾的多元化需求。在這種背景下，多維互動的公共服務(wù)供給模式呼之欲出。筆者憑借實(shí)際走訪和案例分析的方法，通過多維互動模式的視角對農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中的主體行為進(jìn)行分析，揭示出主體間在進(jìn)行公共服務(wù)議價時的多維互動過程，對優(yōu)化我國的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式提出有意義的建議。

一、文獻(xiàn)綜述

對農(nóng)村公共服務(wù)的研究熱度是居高不下，20世紀(jì)90年代中期，我國開始探索政府從其他組織或個人手里購買公共服務(wù)的路徑，代表著農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的單一化向多元互動轉(zhuǎn)變。孫柏瑛曾說：“公民參與是現(xiàn)代國家政治生活和政府公共政策過程不可或缺的部分。”[1]王彥（2017）認(rèn)為，公眾參與公共服務(wù)供給能夠提高其精準(zhǔn)度，公共服務(wù)的供給模式都會因不同的公共服務(wù)類型和供給過程的不同而不一樣[2]。

關(guān)于公共服務(wù)供給過程中的互動研究也較多。詹國輝等（2017）學(xué)者以主體互動視野，得出通過權(quán)力互動、行動者互動、資源互動、項目制供給實(shí)現(xiàn)了國家與社會對農(nóng)村公共服務(wù)有效性供給的助推作用[3]。趙海艷（2016）認(rèn)為，單一供給機(jī)制不能滿足發(fā)展的需要，提出以協(xié)同治理的模式重新構(gòu)建公共服務(wù)供給機(jī)制[4]。李發(fā)戈（2015）以“民生民主雙向互動模式”為例，為提高村級公共服務(wù)和社會管理水平，提倡不斷拓寬民主參與渠道，保障民主參與權(quán)力[5]。

二、農(nóng)村公共服務(wù)中多維互動的相關(guān)概述

（一）農(nóng)村公共服務(wù)與多維互動模式的相關(guān)含義

農(nóng)村公共服務(wù)是指為滿足農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需而供給的公共產(chǎn)品和服務(wù)，具有非競爭性和非排他性。從廣義看，農(nóng)村公共服務(wù)兼具物質(zhì)和非物質(zhì)兩種形態(tài)，而狹義的農(nóng)村公共服務(wù)不具備物質(zhì)型態(tài)，本文的農(nóng)村公共服務(wù)是廣義上的含義。據(jù)E．S．薩瓦斯對公共服務(wù)參與體系的生產(chǎn)者、供給者和消費(fèi)者的劃分，公共服務(wù)供給可界定為公共服務(wù)生產(chǎn)者與供給者向消費(fèi)者生產(chǎn)和供給公共服務(wù)的過程[6]。汪杰貴（2012）等學(xué)者認(rèn)為：“農(nóng)村公共服務(wù)供給模式是在農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者向消費(fèi)者生產(chǎn)和供給農(nóng)村公共服務(wù)的實(shí)踐中所形成的觀念體系?！盵7]

在經(jīng)濟(jì)市場交易中，隨處可見一種為某商品價格買賣者會進(jìn)行“討價還價”的行為。但是將“討價還價”應(yīng)用到政治市場，即公共行政領(lǐng)域?qū)窃鯓右环跋?？俗稱的討價還價在政治市場稱為“議價”，蔡志明將其定義為：“即雙方或者多方關(guān)于可能達(dá)成合作或一致的條件協(xié)商與談判，或者說通過商談方式解決利益在不同的主體間的分配與協(xié)調(diào)問題?！盵8]這種議價理論與經(jīng)濟(jì)學(xué)或經(jīng)濟(jì)心理學(xué)密不可分，將“議價”應(yīng)用到農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中，能夠提高村民的參與積極性，能夠使公民有更多選擇公共服務(wù)的機(jī)會，農(nóng)村公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率也能夠得到有效的改善與提升。

（二）當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給中多維互動模式的情況

從理論上看，當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)供給多維互動模式研究較少。但在實(shí)際生活過程中，參與政治生活已是公眾的家常便飯，當(dāng)組織和個人都參與到公共服務(wù)的供給過程中，主體關(guān)系的交叉，參與行為的互動，所形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系就是多為互動的。其中，關(guān)于多維互動模式具體的運(yùn)作形式，筆者分別從多維主體，互動關(guān)系和互動形式，以及在前兩者基礎(chǔ)上所形成的良好的共贏模式。

1．多維互動模式中的“多維”主體分析。隨著政治民主化的發(fā)展，公眾參與到公共服務(wù)中的主體呈現(xiàn)出多元化的現(xiàn)象。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中，主要有政府機(jī)構(gòu)、村委會、第三部門組織、承包商以及公眾。其中，政府依舊占據(jù)主導(dǎo)地位的，村委會在農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中也會擔(dān)任公共服務(wù)的供給，一般起到溝通協(xié)調(diào)作用；第三部門在農(nóng)村雖不常見，但其在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中發(fā)展迅速，如支教團(tuán)隊、環(huán)保組織等；承包商或者私人參與到公共服務(wù)供給過程較為常見，這是市場參與農(nóng)村公共服務(wù)供給的重大進(jìn)步，能滿足公眾的多元化需求；公眾在農(nóng)村公共服務(wù)供給中是最主要的消費(fèi)者，他們的需求是否得到滿足直接影響到農(nóng)村公共服務(wù)的供給效果、質(zhì)量等。

2．多維互動模式中的“互動”狀況分析?！盎印北硎局黧w是兩者或兩者以上。在公共服務(wù)的供給過程中各主體的互動表現(xiàn)為“議價”，其中主要的互動有：政府與承包商的互動，即鄉(xiāng)政府通過競標(biāo)或其他方式將公共服務(wù)進(jìn)行外包，承包商再根據(jù)合同進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)供給；承包商與村民的互動表現(xiàn)為公共服務(wù)的生產(chǎn)與公共服務(wù)的消費(fèi)過程，這個互動的過程直接決定公共服務(wù)的供給質(zhì)量；還有村民與鄉(xiāng)政府的直接互動，即通過鄉(xiāng)政府舉辦的會議或活動，以及下鄉(xiāng)考察也是互動的行為；村民與村委會之間也有互動，村委會代表村民的利益，關(guān)系到公眾的利益就需要村委會去爭取。上述的各種互動不是單一進(jìn)行的博弈，而是各個組織或者個人參與到其中形成縱橫交錯的互動模式。

3．多維互動模式中的最優(yōu)“模式”分析。從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)，人都想要自己利益得到最大化，所以才會出現(xiàn)為了公共服務(wù)而議價的行為。但是，政府和市場的失靈，需要在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中實(shí)現(xiàn)個人或組織的利益分配達(dá)到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)，才能使農(nóng)村公共服務(wù)得以最有效地供給。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中，鄉(xiāng)政府的最大績效是用最少的成本為民供給最好的公共服務(wù)；承包商的最大期望是獲得更多的利益干更少的活；公民卻想花最少的錢獲得最好的服務(wù)。所以，各主體會為了自身的利益而跟對方進(jìn)行“議價”，最終形成多維互動模式。而通過議價使各方的利益達(dá)到帕累托最優(yōu)，才能實(shí)現(xiàn)各個主體的博弈均衡狀態(tài)。

三、H鄉(xiāng)街道公共衛(wèi)生管理收費(fèi)的概述

（一）H鄉(xiāng)基本情況介紹

H鄉(xiāng)于1992年屬撤區(qū)并鄉(xiāng)的新建鄉(xiāng)，20世紀(jì)90年代末那時街道的衛(wèi)生還是各掃門前雪，加上鄉(xiāng)政府的管理職能不健全，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，H鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生管理欠缺。2007年由H鄉(xiāng)到縣城的油路全線貫通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)才帶動起來。隨著國家政策的幫扶，這幾年H鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面貌堪稱翻天覆地。越變越長的街道，越來越多的居民聚居街道，鄉(xiāng)政府需要管理的事務(wù)也隨之繁多。

2009年，鄉(xiāng)政府將街道衛(wèi)生事務(wù)以每月1 200元承包給個人A，每戶居民每月需要交20元的衛(wèi)生管理費(fèi)，承包商A有一輛大卡車，能夠方便街道垃圾的托運(yùn)。但是由于承包商A的服務(wù)態(tài)度和責(zé)任心不夠，征詢民意之后，鄉(xiāng)政府將此項公共服務(wù)外包給承包商B。但是衛(wèi)生管理費(fèi)由原來的20元增加到30元，很多居民對此表示不滿意，在向村委和鄉(xiāng)政府等部門反映沒有給出滿意答復(fù)之后，很多居民借各種理由干脆不交這30元。這個資金鏈一旦斷掉，鄉(xiāng)政府對街道的公共衛(wèi)生管理就無法繼續(xù)進(jìn)行，鄉(xiāng)政府部門召開會議，各參與主體在大會上經(jīng)過議價決定，每戶還是交原來的20元即可，但是隨著物價的上漲，承包商也對此進(jìn)行議價，原來承包金已經(jīng)不能滿足承包商，而這便是政府出臺相關(guān)政策之時。

（二）街道衛(wèi)生收費(fèi)管理過程中的多維互動分析

1．街道衛(wèi)生收費(fèi)管理過程中的“多維”主體。H鄉(xiāng)的政府、鄉(xiāng)里的城管部門、村委會及村民是街道公共衛(wèi)生管理過程中主要的參與主體。在進(jìn)行收費(fèi)價格確定之時，有的主體是直接進(jìn)行價格談判，有的主體在其中扮演者溝通互動的作用。在H鄉(xiāng)街道公共衛(wèi)生收費(fèi)管理中，對收費(fèi)的問題進(jìn)行互動的“多維”關(guān)系主要有：一是居民與城管部門和鄉(xiāng)政府的直接與間接互動；二是H鄉(xiāng)的政府部門與公共衛(wèi)生承包商的討價還價；三是居民與承包商的直接互動。在價格談判過程中，不僅僅只有這幾種關(guān)系，還有其他主體的參與，但是對價格談判起到關(guān)鍵作用的上述三種關(guān)系。

2．街道衛(wèi)生管理收費(fèi)過程中的“互動”模式。在上述案例中多維互動關(guān)系主要有：其一，有著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的鄉(xiāng)政府與城管部門，兩者之間需要進(jìn)行工作上的互動溝通，在鄉(xiāng)政府的宏觀指導(dǎo)下，主要是由H鄉(xiāng)的城管部門負(fù)責(zé)街道的衛(wèi)生管理工作，其中就包括收費(fèi)管理。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管部門與居民之間的互動溝通十分頻繁，比如，政府管理街道的攤位安置、收費(fèi)與整潔，當(dāng)然也包括衛(wèi)生管理的收費(fèi)。居民與城管部門的接觸是直接的，有什么問題也直接與城管部門溝通，因此，在這一階段的公共服務(wù)供給過程中互動是關(guān)鍵的，案例中的居民就是直接向城管部門反映衛(wèi)生管理收費(fèi)過高。第三種多維互動關(guān)系是H鄉(xiāng)政府與公共衛(wèi)生打掃承包商的關(guān)系，這是以合同為基礎(chǔ)的聘用關(guān)系，雙方都是依據(jù)合同條款進(jìn)行工作，案例中承包商A沒有履行好自身的責(zé)任，最終的結(jié)果是合同終止。當(dāng)居民反映公共管理收費(fèi)過高時，鄉(xiāng)政府就試圖跟承包商談判想降低承包金，最終因承包商拒絕而失敗。還有一種互動關(guān)系是承包商在進(jìn)行街道清理是與居民之間的互動，承包商在履行合同期間，居民能夠?qū)ζ涔ぷ鬟M(jìn)行監(jiān)督。但是在價格談判上，居民與承包商之間的價格博弈是以失敗而告終。

四、當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中的多維互動困境及對策

上述的案例中，H鄉(xiāng)的公共服務(wù)供給中多元主體參與其中進(jìn)行價格談判，能夠?qū)鄉(xiāng)的公共服務(wù)供給起到推動作用，公共服務(wù)供給的質(zhì)量得到了保障，村民參與的過程是政治生活的一部分，能夠?qū)ν七M(jìn)農(nóng)村的自治治理及理論的發(fā)展。但是透過案例看問題，其中也透露出農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中多維互動存在的問題。H鄉(xiāng)公共服務(wù)供給過程中“多維互動”的困境及建議如下：

第一，缺乏多維互動的保障機(jī)制。這種保障既是法律上的保障也是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的支持，地方政府對農(nóng)村的治理是根據(jù)地域而異，雖然在法律上有籠統(tǒng)地指明公眾具有參政的權(quán)利，但是法律系統(tǒng)上還沒有明確關(guān)于村民參與公共事務(wù)的法律保障。很多村民認(rèn)為自己跟政府人員討價還價是沒有用的，所以他們就選擇放棄這種與政府或其他組織討價還價的權(quán)利，即使他們認(rèn)為某些收費(fèi)確實(shí)不合理不合法，但是沒有法律保障，他們“無理據(jù)爭”。要使人們?nèi)罕娫诓缓侠淼囊?guī)定前能夠“有理據(jù)爭”，這個“理”就是基礎(chǔ)。我國大部分的農(nóng)村正在進(jìn)行新的改造，這民與官的緊密互動過程中，總會出現(xiàn)一些摩擦，本來就缺乏法律意識的民眾，他們無處申述。在這樣的新農(nóng)村建設(shè)過程中，法律法規(guī)的建立是有必要的，要保障村民能夠有效參與到與自己有關(guān)的公共事務(wù)中，這樣才能保障公眾的權(quán)利和利益。

第二，缺乏多維互動的運(yùn)行機(jī)制。從H鄉(xiāng)的案例來看，他們對價格進(jìn)行議價的過程是很混亂的，因?yàn)樽h價時無固定的機(jī)構(gòu)，缺固定的程序，村民遇到問題只是到處反映情況。另外，政府和承包商之間的合同關(guān)系缺乏監(jiān)督機(jī)制，對承包商的工作只是靠公眾監(jiān)督。在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中，對于公眾切身相關(guān)的問題進(jìn)行討論的機(jī)構(gòu)和程序是缺乏的，沒有制度能使散亂的互動關(guān)系統(tǒng)一起來，就不能使多維互動的效果發(fā)揮到最好，進(jìn)而供給的公共服務(wù)也不是最佳的模式。完善多維互動的運(yùn)行機(jī)制是提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵。首先，建立固定的機(jī)構(gòu)或者會議制度使村民的申述能夠得到反饋，要讓民眾有地可述、有述有應(yīng)，而不是到處申訴。要使用行政手段以及有效的計劃使多維互動的關(guān)系統(tǒng)一起來，發(fā)揮多維互動的最大力量去實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。其次，有效的監(jiān)督機(jī)制能夠保障農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，民眾的監(jiān)督是強(qiáng)大的，所以調(diào)動公民的積極性，讓公民參與其中。另外，鄉(xiāng)城管部門應(yīng)該建立發(fā)揮好其監(jiān)督職能，對農(nóng)村街道衛(wèi)生的承包商進(jìn)行有效監(jiān)督。使用網(wǎng)絡(luò)的方式使人們?nèi)罕娭g的聯(lián)系能夠更加密切，也能使監(jiān)督的職能得到有效實(shí)現(xiàn)。

第三，多維互動中的經(jīng)濟(jì)理性人困境。公共選擇理論的視角下，政治市場中人們的行為也是“交易”行為，參與者都是經(jīng)濟(jì)理性人，都會為了自身利益的最大化而進(jìn)行選擇。同樣的，在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中，參與者都是經(jīng)濟(jì)理性人，都會為了自身利益的最大化而進(jìn)行博弈。在多維互動過程中，如果一方主體通過不擇手段得到利益，就會打破這種多維互動的議價格局，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給的無效。

針對經(jīng)濟(jì)理性人的困境，在議價過程中需要制度來實(shí)現(xiàn)各個參與者的利益最大化。納什均衡就是其解決之道，在議價過程中，只要每個多維互動的主體的策略是對其他主體策略的最優(yōu)反應(yīng)，最終就能夠?qū)崿F(xiàn)價格均衡。每個參與者都不肯為了一點(diǎn)不合理、不合法的要求妥協(xié)，就能夠達(dá)到各個參與者的利益最大化。

結(jié)語

我國的新農(nóng)村建設(shè)依舊在進(jìn)行，農(nóng)村的公共服務(wù)供給需要要改善的方面很多。盧梭曾說：“統(tǒng)治者只有把強(qiáng)有力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為以為，社會才能獲得真正的穩(wěn)定，政權(quán)才能長治久安。”基層政府在治理地方事務(wù)過程中，以農(nóng)民的滿意為基礎(chǔ)，是服務(wù)好一方百姓的關(guān)鍵，構(gòu)建以農(nóng)民為滿意的公共服務(wù)供給模式是未來政府必須要考慮的。首先，公眾的參與是我國民主發(fā)展的需要，也是公共服務(wù)供給民主化的基礎(chǔ)。其次，隨著地方治理理論的發(fā)展，政府需要更變公共服務(wù)的方式，多維互動地參與公共服務(wù)既是公眾的需求，也是政府執(zhí)政的需要。