業主委員會參與社區治理的困境分析與發展對策
——以貴陽市T小區為例

李雪嬌

（貴州大學公共管理學院，貴陽 550025）

一、研究背景

隨著城市商品房已成為居民購房的首要選擇，商品房的特點為產品市場化、居住集中、人口集中、關系復雜等，購買商品房的居民即成為“業主”，他們形成了一個新的社會階層。人們基于對“物”享有的私有物權、關聯物權和公共物權邏輯，形成了個人利益、公共利益，以及基于之間的關聯性利益[1]。業主對公共物品、公共服務的要求一致，利益使他們團結起來，共同維護應有權益。原社區問題由居委會、社區工作站及相關行政部門協調處理，但小區范圍內的問題越來復雜，原管理模式落后，無法解決某些問題。在協商民主理論下，公民參與到社區治理當中，能更好地實現社區自治治理，協助政府處理物業問題、小區糾紛，業主委員會就是在這種情況下誕生的。

業主委員會成立之前，原物業公司是由開發商引進，屬于父子關系，物業公司為私人企業，以盈利為目，為獲取更多利益，提供的服務不符合標準，損害到業主的利益，這也是業主與物業公司產生糾紛的主要原，因法律上業主沒有對物業公司提起訴訟的權利，業主為維權成立了業主委員會，由業委會代表全體業主，與開發商、物業公司、相關行政部門等進行博弈。就現狀而言，許多業主委員會的成立招到阻礙，在維權、治理、資金、權力等諸多方面遇到了很多困難。小區內成立業主委員會是促進社區治理的突破口。很多學者對業委會參與社區自治給予厚望，但研究也存在不足，主要為兩點：一是集中關注業委會與外部的斗爭型事件，缺乏業委會內部運作的視角，即較多關注業委會與物業公司和基層政府之間的維權抗爭，而缺乏業委會如何進行常規性治理的經驗研究；二是關于業委會維權與自治的研究在方法上存在經驗研究的“盆景主義”[2]。本文以貴陽市T小區業主委員會為例，經過對該小區業主、業委會部分委員的訪談，以及對居委會上訪報告進行研究，分析了業主委員會的特征，以及在社區治理中遇到的困境，并提出了相關發展建議。

二、貴陽市T小區業主委員會的現狀

（一）業主委員會的作用和影響

T小區的業主委員會，是在原物業公司未按服務協議盡責任的前提下，由小區業主自發組織形成的維權組織。業委會的重要職能之一就是對外代表全體業主行使主體職能。業主委員會成立初期，業主為維護共同的利益，積極配合業委會工作，表明自己的立場，并向原物業公司施壓，以改善現狀。該業委會成立以來，加強了業主間的聯系和業主參與的積極性。業委會的產生不同于傳統組織的產生，它是基于“公共財產”為前提，是新型社區治理結構。業委會在社區自治中起著重要的作用，主要表現在以下幾方面。

1．從T小區業主委員會成立過程上來看，業委會是社區治理的重要平臺。第一階段，明確提出原物業公司的不足，請求法律支援并向居委會申請寫情況說明書和申請報告積極成立業委會，成功建立新的業委會。在第二階段，積極帶動居民，創建“平安小區”，推薦“兩嚴一降”的建設，做出了更換垃圾桶、重整小區環境、安裝出入防盜閘等行為，目的是為努力和小區居民共同創建一個平安和諧的小區。除為維權性活動以為，業委會組織了娛樂活動，如去旅游、燒烤等，這些都拉近了居民之間的關系，且能增加組織文化。在各種維權過程中，業主感受到組織的力量，問題逐步得到解決，業委會成為小區業主值得依賴的平臺。

2．業主委員會是社區治理的重要組成部分。業主委員會委員大都為小區居民，他們大都具有公益心，對小區情況也更理解，作為當事人更希望小區和諧發展，且是由基層群眾自發組織。物業公司與業主的關系是“金錢”關系，而業主委員會的出現，才最能體現居民自治的特性。政府帶有強烈的政治色彩，小區所需管理事物繁多，與政府直接利益不掛鉤，政府部門會采取不作為；主委員會具有非營利性的特點，具有一定的組織能力，能夠與其他治理主體協商，業委會更注重居民意見和利益取向，是社區治理中處于不可缺少的組織。

（二）業主委員會治理中遇到的困境和現狀

T小區業主委員會成立至今差不多有兩年時間，在維權行動過程中，也遇到了一些困境，致使居民意見得不到回應，利益得不到保障。

1．管理成本不足和經濟能力不足。業委會由11名成員構成，年齡在35～50歲之間，主任和副主任各1名，其余均為委員。人員組成上，以中年業主為主，女性居多，但大都沒有在管理的工作經驗。另外，資金不足成為了阻礙。如業主委員會缺少經費來源，在監督物業公司和協調業主關系上，需要進行上訪等活動，產生開銷，這些費用大都為業委會自行墊付。在沒有資金的情況下，會出現工作滯后、組織陷入困境等難題。

2．業委會成立困難。業委會的組織，一般是由社區的精英人士發起。早期的困境是業委會成立困難，原物業公司為開發商引進，他們均為私人企業，在牽扯到利益問題時，形成統一戰線，妨礙業主委員會的成立。T小區為成立業委會，房開商故意為難，對小區業主進行威脅，不予辦理房產證，形成小區入住人口達不到建立業委會標準，不配合手續的交接，導致業主委員會成立時間延后。在業委會成立以后，任然串通一氣，辦理事務時直接越過業委會，自行處理。

3．業主委員會動機不純。在T小區與原物業公司辦完交接手續后，引入了新的物業公司，對小區環境加以整改和完善。在小區恢復和諧后，又出現了另一個困境，業委會與新物業之間關系復雜，部分業委會委員將其視為謀私的平臺，與物業串通。如為收取小區廣告費不顧業主反對強勢更換安全門；與新物業公司聯手收取停車費30元/月而多數業主不服，不繳納停車費，保安即不予以抬桿等。物業公司是以盈利為目的，物業公司為獲取更多收入，會選擇籠絡業委會，在業委會意志不堅定的情況下，加上業委會委員是沒有工資的，加上業委會缺乏監督，很容易被收買，為部分人謀得個人利益。業委會整體出現了腐敗氣息。

4．對業主的約束能力弱。目前對于業委會的監督機制不健全，且相關法律對業委會表示認可，但并沒有一定的實權，地位缺乏權威。同時，業主參與度較低，或為政治冷漠者。在T小區業主委員會成立當天，是由居委會領導陳書記的帶領下進行會議投票的，該小區大多數居民表示，對業委會成員名單不了解，參與競選的人也有限，這樣的投票結果召到部分居民的質疑。在監督環節，業主能發揮的作用也很有限。

三、社區治理相關理論

第一，從管理到治理的改變：在物業主委員會成立以前，小區主要由房開商、物業公司以及政府相關部門共同管理。個體業主無法與個人企業直接對峙，權益的維護遇到困難。業主委員會的產生，形成了以公共財產為紐帶的，攜手業主共同治理社區事務的格局。其主要內容包括自我服務和維權活動。業委會不只是配合政府要求，還可以與政府進行博弈，維護業主的公共權益，同時對物業公司進行監督，團結社區關系。如羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中指出：“治理則是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從。”換句話說，與統治相比，治理是一種內涵更為豐富的現象。它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現各自的愿望[3]。由此，社區關系的單向管理，變成了雙向治理，是一個多中心治理結構。目前，社區組織主要包括社區組織主要包括社區黨組織、居民委員會、社區工作站、業主委員會、物業服務公司等[4]。有關治理理論的應用，在社區層面上有很大的價值。業主委員會的成立使得社區事務中的許多糾紛和爭議得到處理，也可以與政府進行博弈，但仍需要政府對業委會進行監督、引導，以使業主委員會更加規范。

第二，多中心治理模式：社區治理，主要是物業公司、房開商、業委會、政府部門之間的合作和博弈。所謂多中心治理，即治理的主體不止是政府，房地產開發商和物業公司代表私人企業，業主委員會是第三部門的代表。多中心治理是多元主體，按照既定的形式原則，共同處理公共事務，每一個主體都有它的作用，打破了原有的政府單一治理主體的格局。多元或者說“多中心”意味著許多決策中心，它們在形式上是相互獨立的，可以自由地追求利益并能相互調適。它們相互之間通過競爭性的關系考慮對方，開展多種契約性的和合作性的事務，或者利用中央的機制來解決沖突，在這種程度上，大城市地區多個政治管轄單位可以以連續的方式運作，其互動行為的模式是一致的，并且是可預見的[5]。在多中心治理模式下，社區的治理權不在一個人手中，實現了分權，各主體間職責分明，予以社區自主治理足夠的發展空間。多元主體間的相互協商使決策更加合理和具有科學性。

第三，基層協商民主：在社區治理中，協商民主對社區治理具有積極作用。社區居民積極參與到社區治理中。業委會在社區治理中，起到的是穩定人心作用，帶領居民參與到權益的保障當中。政府部門起著監督和領導作用，保證業委會和業主的合法行為。在協商民主理論下，是政府、業委會和社區居民實現社區共治。業委會起著承上啟下的作用，一方面配合政府，提供相關的信息資料，按照政府規定行使職責，另一方面，調動居民積極性，考察民意，統一意見。政府部門與居民直面交流互動，深入了解業主思想和了解問題，采用商討、商量的方式收集居民的意見和建議，使居民在言論自由的前提下，能夠充分了解社區情況。

四、關于加強業主委員會建設的建議

針對業委會現狀和遇到的困境，為使業委會更高水平地參與到社區治理中，本文提出以下建議和對策。

第一，對于業主委員會法律地位進行規制。《物權法》草案頒布之前，第四次審議稿當中規定業主大會或者業主委員會經過區域內全體業主之中的50%表決同意之后，可享有訴訟主體的資格，指的是業主委員會以自己名義便可以提起訴訟以及仲裁。可《物權法》在2007年正式頒布時，上述的內容卻全部被刪除了[6]。由此可見，我國對業主委員會的認可程度只在于一般組織、公益團體、法人代表的基礎上。其一，在法律上肯定業委會是合法的社區代表組織，以保證社區業主權利的正常行使。業委會和政府部門職責分明，他們之間的關系是領導而不是命令。在業委會成立之前，為充分發揮政府部門的作用，暫時為業委會代職，充當社區“領頭羊”；業委會成立以后，政府部門還權于業委會，由業委會自行管理。其二，要求業委會財政公開。采取公開財政信息，使得居民知道經費使用情況和去向，不僅可以取得居民的信任，還可以形成對業委會的監督，減少腐敗的產生。其三，采用激勵制度。在業委會相關的法律條文中，制定業委會委員的工資制度。合理安排委員的津貼，按照該市最低津貼發放，該津貼由政府補貼，不算在小區經費之內。業委會對政府治理起輔助作用，合理利用下能減少政府的開支和精力。

第二，加強對業主委員會的培訓和指導。業主委員會成員作為業主群中的精英人士，要帶領做有利于社會和維權成功的行為。首先，業主大會準備期間，鼓勵公益心強、有責任心、辦事能力強的社區人員積極參加報名業委會人員選舉，篩選合格的人員，并做好宣傳。其次，加強對業委會成員的專業培訓，以提高他們的管理能力。因此，要對他們的基礎技能進行培訓，如財務會計、法律、建筑、服務等方面的人才培訓，還有溝通技能，必要時建議引入專門的秘書，協助管理，以提高社區的治理能力。

第三，利用大眾媒體協助維權。在一些群體性沖突發生后，可以借助媒體力量，增加事件曝光率，引起更多的關注。大眾媒體是一個提供信息的公共平臺，借助它可以更好地實現“協商民主”，引起公共部門的重視，從而有助于糾紛雙方更好地協商、調解。但是，大宗媒體具有時效性，不能視為業委會的主要治理工具。另外，借助媒體加強物管和業委會相關法律知識的宣傳，促使廣大居民正確處理糾紛事件，減少沖突。充分利用社交工具如QQ、微信等加強業主間的溝通交流，建立小區公共網站，以公布實時動態的財務收支。

第四，加強對業委會的監督。業委會、社區工作站對業委會只是進行引導和幫助，而監督行為并沒有具體落實。如何有效監督業委會，保證其合法運轉，可以從以下幾個方面考慮。其一，建立業委會投訴部門。政府部門監督精力不足，小區居民對業委會的行為更加清楚，但是業主沒有權利對委員進行處罰，由此設立專門投訴部門，對各小區小區業委會情況進行了解，并分情節嚴重程度進行適當的懲罰。其二，統一好監督部門內部工作，明確監督程序，職責分明。從多角度對業委會進行監督，在社區形成業主民主監督、政府主管部門依法監督、居委會現場監督、業主顧問團組專業監督、物業管理企業法律監督的完善監督體系[7]。

五、結語

綜上所述，社區治理是實現基層自治制度的基礎和前提，具有十分重大的發展意義。為使業委會發揮其功能，實現真正的多中心治理，需對業委會的相關制度缺陷進行完善，并且加強業委會成員的專業培訓，調動居民的積極性，增強對業委會的關注，對其進行合理引導以使業主委員會凸顯其作用。業主委員會是基層自治的突破口，也是公民意識維權的品平臺。結合多中心治理理論，與政府部門、物業公司及房地產開發商，共同治理小區公共事務，實現統治向治理的轉變。充分發揮協商民主的作用，攜手居民共同治理社區問題。現有業主委員會的相關制度尚有不足之處，相信在黨和國家的領導下，在社區居民的共同努力下，小區實現自主治理、和諧穩定的美好前景就在眼前。