我國(guó)地方政府光伏扶貧政策執(zhí)行的梗阻與對(duì)策研究

郭云濤

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

一、當(dāng)前地方政府光伏扶貧政策執(zhí)行面臨的主要梗阻

1.利益主體多元化，需求缺乏協(xié)調(diào)性。光伏扶貧政策的參與者涉及政府部門(mén)、企業(yè)和銀行、個(gè)人，只有當(dāng)所有的參與者利益一致的情況下，光伏扶貧政策才具備有效執(zhí)行的前提和保證，地方政府在政策執(zhí)行的過(guò)程中才能調(diào)動(dòng)起政策參與者的積極性，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。然而，在實(shí)際的政策執(zhí)行和落實(shí)中，出現(xiàn)了利益主體的需求多元化的現(xiàn)象，利益的不一致進(jìn)而導(dǎo)致行為主體的行動(dòng)目標(biāo)的差異，致使政策執(zhí)行的效果不盡人意。政府部門(mén)方面，由于政府部門(mén)的職能都是提供公共管理和公共服務(wù)，因此把社會(huì)效益放在首位；企業(yè)方面，企業(yè)通常以營(yíng)利為目的，因而把經(jīng)濟(jì)效益置于首位；個(gè)人方面，貧困戶(hù)由于經(jīng)濟(jì)狀況較差，把個(gè)人的短期利益放在首位。多方主體追求的目標(biāo)不同，行動(dòng)隨之產(chǎn)生差異，利益很難達(dá)成一致，在光伏扶貧政策執(zhí)行的過(guò)程中，對(duì)政策的有效性有一定的消極影響。

2.地方政府部門(mén)未有效執(zhí)行政策，政策落實(shí)困難。首先，有些地方政府部門(mén)，執(zhí)行政策不從根本上解決問(wèn)題，而是形式主義至上，表面上是在響應(yīng)中央政策，實(shí)際上并沒(méi)有付諸行動(dòng)，不重視制度設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，致使光伏扶貧政策無(wú)法有效落實(shí)。其次，地方政府部門(mén)從自身的局部利益出發(fā)，選擇性地執(zhí)行政策內(nèi)容，執(zhí)行得不及時(shí)，缺乏時(shí)效性，或者政府部門(mén)工作人員自以為是搞“土政策”，以此替代原政策，不能完整得執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的政策，對(duì)外宣稱(chēng)是因地制宜而進(jìn)行的修改，實(shí)際上是從自身局部利益出發(fā)，不考慮全局利益，影響整個(gè)政策的有效落實(shí)。再次，在執(zhí)行政策的過(guò)程中，職責(zé)分工不明，任務(wù)無(wú)法及時(shí)高效完成。最后，部分地方政府工作人員，處于一己私利，在光伏發(fā)電項(xiàng)目的招投標(biāo)工作中，使技術(shù)不過(guò)硬、責(zé)任心不夠強(qiáng)的企業(yè)混進(jìn)來(lái)，結(jié)果項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)效益，嚴(yán)重?fù)p害了老百姓的利益。這些原因使得光伏扶貧政策從招攬資金來(lái)源、項(xiàng)目的推廣到效益的達(dá)成等都面臨制約。

3.資金問(wèn)題制約發(fā)展進(jìn)程。光伏發(fā)電自興起至今，最大的困難是資金問(wèn)題，資金來(lái)源不夠廣泛使得光伏扶貧不能夠持續(xù)有效發(fā)展。雖然中央和地方政府在資金補(bǔ)貼上給予較大的優(yōu)惠，出臺(tái)了相關(guān)文件支持扶貧政策，但是補(bǔ)貼往往是有限的，無(wú)法照顧到所有地區(qū)和相關(guān)部門(mén)，真正落到實(shí)處的補(bǔ)貼資金依然是不夠支撐項(xiàng)目的運(yùn)行的。金融機(jī)構(gòu)方面，雖然也出臺(tái)了相關(guān)優(yōu)惠政策支持光伏扶貧，但是也沒(méi)有做到資金一步到位、貸款力度極其優(yōu)惠，這對(duì)于扶貧企業(yè)來(lái)說(shuō)也是項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的梗阻，有些企業(yè)因此望而卻步。而且，即使政府部門(mén)和企業(yè)都有補(bǔ)貼政策，對(duì)貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)，建設(shè)費(fèi)用較高，由于貧困戶(hù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，不了解光伏發(fā)電會(huì)給他們到底能否帶來(lái)收益，建成后能帶來(lái)多大收益，從短期來(lái)看投入的成本要高于收益，也影響了其積極響應(yīng)光伏扶貧政策的熱情。

4.技術(shù)的缺失影響發(fā)展速度。首先，光伏發(fā)電的核心技術(shù)來(lái)源于進(jìn)口，國(guó)內(nèi)技術(shù)還未成熟，光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)缺乏創(chuàng)新。其次，隨著國(guó)家對(duì)于村級(jí)光伏扶貧電站裝機(jī)規(guī)模的限制有所放松，光伏扶貧政策下的扶貧電站建設(shè)的市場(chǎng)隨之變大，一些技術(shù)不過(guò)關(guān)的企業(yè)能通過(guò)某些途徑承接光伏扶貧項(xiàng)目，拉低了整體水平。盡管貧困村和貧困戶(hù)積極響應(yīng)光伏扶貧政策，市場(chǎng)中還是涌入了一些專(zhuān)業(yè)性低和責(zé)任心低的企業(yè)，這些企業(yè)為了降低成本，偷工減料，采用的光伏組件工藝水平低，擾亂了市場(chǎng)秩序。再次，在貧困村扶貧電站的建設(shè)中，從施工到組裝，都缺乏專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)的指導(dǎo)，主觀性比較大。這種現(xiàn)象很容易導(dǎo)致扶貧電站建設(shè)的不協(xié)調(diào)，不利于貧困村光伏電站整體效益的提升，而對(duì)于貧困戶(hù)個(gè)人，增加了安全風(fēng)險(xiǎn)，影響了用戶(hù)的收益，降低了貧困戶(hù)響應(yīng)光伏扶貧政策的積極性。最后，后期維護(hù)方面，尤其是村級(jí)電站大多安裝在比較偏遠(yuǎn)的地方，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的工作人員去定期檢查維修，電站出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法及時(shí)解決，本來(lái)靠電站發(fā)電帶來(lái)收益幫助脫貧，反而給貧困村、貧困戶(hù)帶來(lái)了負(fù)擔(dān)，這與光伏扶貧的出發(fā)點(diǎn)是相違背的。

二、出路及對(duì)策思考

1.統(tǒng)籌多元利益主體是首要前提。協(xié)調(diào)好各方利益，統(tǒng)籌多元利益主體使之形成合力。光伏扶貧面臨的梗阻之一在于地方政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和貧困戶(hù)的利益不一致，關(guān)系不協(xié)調(diào)。因此，要大力宣傳和鼓勵(lì)所有行為主體將光伏扶貧政策的社會(huì)效益時(shí)刻置于心中，使之在精神層面上團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，這樣行動(dòng)上才會(huì)步調(diào)一致。我們不能單純地要求政府補(bǔ)貼，也不能單純地要求企業(yè)讓利，而要推動(dòng)地方政府部門(mén)、扶貧辦、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和貧困戶(hù)的良性互動(dòng)，協(xié)調(diào)以上主體的利益訴求。選擇適合的項(xiàng)目和適合的模式，調(diào)動(dòng)多方利益主體參與的積極性。光伏扶貧項(xiàng)目的資金來(lái)源，主要依靠政府“輸血”。在精準(zhǔn)扶貧政策下，光伏扶貧單靠“輸血”是不足以支撐政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，還要增強(qiáng)貧困村、貧困戶(hù)自身的“造血”功能，調(diào)動(dòng)個(gè)人參與光伏扶貧政策的熱情。

2.規(guī)范地方政府政策執(zhí)行行為是中心環(huán)節(jié)。首先，要加強(qiáng)光伏扶貧政策的宣傳，將政策落實(shí)后將會(huì)獲得怎樣的效益讓廣大群眾心中有數(shù)。要從根本上解決問(wèn)題，不能做表面文章，要付諸實(shí)際行動(dòng)，將光伏扶貧政策有效落實(shí)，營(yíng)造良好的氛圍，組織貧困戶(hù)了解光伏發(fā)電的政策優(yōu)惠以及帶來(lái)的收益，學(xué)習(xí)光伏發(fā)電相關(guān)知識(shí)，提升光伏發(fā)電認(rèn)識(shí)水平，帶領(lǐng)貧困戶(hù)學(xué)習(xí)怎樣利用好光伏發(fā)電來(lái)盈利。其次，地方政府部門(mén)要從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，注重社會(huì)效益，及時(shí)有效且全面地執(zhí)行政策內(nèi)容，將光伏扶貧政策和本地實(shí)際情況有效的結(jié)合起來(lái)，提高政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的幾率。再次，在執(zhí)行政策的過(guò)程中，要協(xié)調(diào)好部門(mén)銜接，合理分工，明確各部門(mén)權(quán)責(zé)，指定責(zé)任人，將工作明確落實(shí)到個(gè)人，提升工作質(zhì)量，提高工作效率。最后，要加強(qiáng)光伏扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)管工作，對(duì)項(xiàng)目的跟進(jìn)要嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)完善信息管理平臺(tái)，保證項(xiàng)目按計(jì)劃推進(jìn)。加強(qiáng)質(zhì)量管理和安全監(jiān)管，確保產(chǎn)品符合要求，質(zhì)量全部過(guò)關(guān)，保證施工的安全。定期開(kāi)展考核考評(píng)工作，對(duì)組織管理不力、工程質(zhì)量差的行為，予以批評(píng)督促整改。通過(guò)光伏項(xiàng)目資金監(jiān)管機(jī)制的獨(dú)特創(chuàng)新，突出精準(zhǔn)監(jiān)管，保證中央扶貧資金和省級(jí)扶貧資金的專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)用，做到項(xiàng)目資金運(yùn)作的科學(xué)、透明、公開(kāi)[1]。

3.拓寬資金來(lái)源是重要?jiǎng)恿Α９夥鲐氄叩挠行匀Q于融資渠道與融資成本，光伏扶貧項(xiàng)目執(zhí)行的前提條件和必要條件是降低融資成本。目前，光伏扶貧的融資模式有政府全額出資、PPP模式、企業(yè)捐獻(xiàn)模式、企業(yè)墊付模式、農(nóng)戶(hù)貸款模式。籌集光伏扶貧工程建設(shè)資金仍要以政府出資為主，輔之以金融機(jī)構(gòu)貸款，最大可能地吸收社會(huì)資金。積極爭(zhēng)取國(guó)家支持光伏扶貧工程建設(shè)資金，整合各類(lèi)財(cái)政資金，爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)低息貸款。研究建立省級(jí)光伏扶貧投融資平臺(tái)，支持和鼓勵(lì)企業(yè)參與光伏扶貧工程，對(duì)積極參與光伏扶貧的企業(yè)和能源局要安排重點(diǎn)支持，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)積極參與光伏扶貧工程投資、建設(shè)和管理。

4.加快技術(shù)進(jìn)步是必要條件。項(xiàng)目的投資主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)要更加嚴(yán)格且精細(xì)化，對(duì)于業(yè)績(jī)水平高、投資實(shí)力強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)強(qiáng)、管理能力強(qiáng)的企業(yè)要優(yōu)先考慮。采購(gòu)光伏扶貧工程的關(guān)鍵設(shè)備時(shí)，要選擇質(zhì)量過(guò)關(guān)、技術(shù)先進(jìn)的產(chǎn)品。后期維護(hù)工作也要確保技術(shù)過(guò)硬，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員具備規(guī)定的專(zhuān)業(yè)技能和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以確保長(zhǎng)期可靠穩(wěn)定運(yùn)行。在光伏扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，電網(wǎng)企業(yè)要積極供應(yīng)先進(jìn)技術(shù)，將村級(jí)光伏扶貧項(xiàng)目的接網(wǎng)工程優(yōu)先納入農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)[2]。地方政府要根據(jù)本地區(qū)具體情況，具體問(wèn)題具體分析，因地制宜的建設(shè)光伏電站，引入適合本電站的先進(jìn)技術(shù)，例如將發(fā)展農(nóng)林牧副漁和發(fā)展光伏發(fā)電有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增加農(nóng)民收益。加強(qiáng)光伏發(fā)電核心技術(shù)的研發(fā)工作，走創(chuàng)新之路，不再受制于人。技術(shù)發(fā)達(dá)了，動(dòng)力隨之增強(qiáng)，推動(dòng)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，使光伏扶貧上升一個(gè)層次。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜安印，劉博.精準(zhǔn)扶貧視域下光伏扶貧的內(nèi)涵、困境以及對(duì)策研究[J].甘肅理論學(xué)刊，2017，（4）.

[2]葛艷華.光伏扶貧工作啟動(dòng)利好16省471縣[J].中國(guó)電業(yè)：發(fā)電版，2016，（4）.