政府與環(huán)保非政府組織生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理探析

衛(wèi) 月

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

十九大報(bào)告首次提出建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，指出要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。習(xí)近平指出，要推進(jìn)綠色發(fā)展，著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。由此可見(jiàn)，生態(tài)文明建設(shè)已成為新時(shí)期社會(huì)主義建設(shè)的重大課題。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和總結(jié)，我國(guó)政府在生態(tài)文明建設(shè)方面做出了大量的努力，取得了有目共睹的成績(jī)，但由于生態(tài)環(huán)境資源的公共性及其外部性特征，政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)在諸多情況下會(huì)產(chǎn)生失靈現(xiàn)象，導(dǎo)致政府治理力不從心，效率低下。實(shí)踐證明，由政府或者市場(chǎng)等單一主體進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)都會(huì)產(chǎn)生失靈，降低效率，這就需要進(jìn)行多主體的協(xié)同治理。生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理是指政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體相互協(xié)調(diào)，在治理的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)資源整合、協(xié)作同步和權(quán)力互動(dòng)，進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程。環(huán)保非政府組織是圍繞環(huán)境保護(hù)開(kāi)展志愿性活動(dòng)而且不以營(yíng)利為目的公民組織。在我國(guó)，環(huán)保非政府組織是生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理的重要社會(huì)主體，發(fā)揮著巨大作用。

一、政府與環(huán)保非政府組織協(xié)同治理中存在的問(wèn)題

政府與環(huán)保非政府組織的協(xié)同治理能夠彌補(bǔ)由各自單獨(dú)進(jìn)行治理時(shí)所產(chǎn)生的缺陷，但在雙方協(xié)同進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中也暴露出了諸多問(wèn)題。

1.環(huán)保非政府組織獨(dú)立性不強(qiáng)，協(xié)同地位不對(duì)稱(chēng)。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理體制是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位互相分離、各司其職、嚴(yán)格把關(guān)、雙重負(fù)責(zé)，以防止和分散可能出現(xiàn)的政治風(fēng)險(xiǎn)的體制。這種把登記和業(yè)務(wù)管理單位互相分開(kāi)的管理體制就是雙重管理體制，在這種管理體制下，環(huán)保非政府組織獲得合法地位的登記門(mén)檻過(guò)高，阻礙了其發(fā)展。許多環(huán)保非政府組織為了更方便地取得合法地位，采取掛靠黨政機(jī)構(gòu)的方式，作為黨政機(jī)構(gòu)的附屬組織而存在，更像政府的助手或延伸機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重影響其自主性與獨(dú)立性。環(huán)保非政府組織與政府的合作成為一種從屬性的合作，而非在平等地位上的協(xié)同關(guān)系，導(dǎo)致協(xié)同治理中二者地位的不對(duì)稱(chēng)性。

2.環(huán)保非政府組織資源缺乏，協(xié)同能力不足。同其他社會(huì)組織一樣，環(huán)保非政府組織面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是資源短缺，主要表現(xiàn)為資金短缺和志愿者的短缺。資金在一定程度上決定著該類(lèi)組織的獨(dú)立性及其進(jìn)行環(huán)保公益事業(yè)的功能。環(huán)保非政府組織主要的資金來(lái)源于政府的財(cái)政資金和民間捐贈(zèng)，但政府對(duì)環(huán)保非政府組織的財(cái)政補(bǔ)貼占財(cái)政預(yù)算的比例非常低、數(shù)額有限；環(huán)保非政府組織的籌資能力較低，且很多不具備籌款資格，民間捐贈(zèng)的資金更是少之又少。不僅如此，我國(guó)環(huán)保非政府組織的志愿者數(shù)量也很有限，在志愿者吸納和管理方面缺乏有效措施，從而致使公益志愿的脆弱。資金和志愿者的缺乏使得環(huán)保非政府組織缺乏足夠的能力與政府協(xié)同進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)。

3.環(huán)保非政府組織專(zhuān)業(yè)能力不足，多方協(xié)同困難。我國(guó)環(huán)保非政府組織資金有限，不以營(yíng)利為目的，提倡志愿精神，無(wú)法通過(guò)豐厚的薪金待遇吸引高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才；且志愿者多以兼職為主，人員頻繁流動(dòng)，專(zhuān)職人才有限，很難保持環(huán)保非政府組織高水平、持續(xù)性的專(zhuān)業(yè)能力。因此，它面臨著專(zhuān)業(yè)性人才匱乏、人才年齡老化和知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理等困境，在協(xié)調(diào)互動(dòng)能力、資源動(dòng)員能力、組織管理能力等方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及協(xié)同所需要達(dá)到的能力層次。專(zhuān)業(yè)化人才和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏導(dǎo)致該類(lèi)組織缺乏與其他治理主體交流合作、力量整合的協(xié)同能力，從而制約了其與政府、市場(chǎng)等主體協(xié)同開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)的行動(dòng)。協(xié)同能力的欠缺，進(jìn)一步成為導(dǎo)致政府放棄與之合作的原因。

4.環(huán)保非政府組織公信力不高，協(xié)同功能遭質(zhì)疑。組織公信力，主要是指社會(huì)大眾對(duì)于組織的認(rèn)可和信任的程度，也是組織在社會(huì)中的號(hào)召力、影響力、權(quán)威性及自身形象等的表現(xiàn)。一方面，政府對(duì)于環(huán)保非政府組織的管理表面上看非常嚴(yán)苛，由不同部門(mén)分別負(fù)責(zé)登記與管理事項(xiàng)，而事實(shí)上卻處于無(wú)人監(jiān)管局面。政府對(duì)其資金使用和活動(dòng)過(guò)程缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致公益腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。另一方面，環(huán)保非政府組織本身很少公開(kāi)資金的使用情況，使得社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)它進(jìn)行有效監(jiān)督、缺乏必要的了解。公眾既無(wú)法直接了解環(huán)保非政府組織的情況，也不能通過(guò)政府的有效監(jiān)督了解，致使上述組織的公信力偏低，從而引起人們對(duì)其協(xié)同功能的懷疑。

環(huán)保非政府組織與政府生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理過(guò)程中存在著獨(dú)立性不強(qiáng)、資源缺乏、專(zhuān)業(yè)能力不足和公信力不高的問(wèn)題。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是為了更好地解決問(wèn)題，在我國(guó)，解決二者協(xié)同問(wèn)題必須遵守以政府為主導(dǎo)的原則，這是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和環(huán)保非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀共同決定的。

二、實(shí)現(xiàn)政府與環(huán)保非政府組織協(xié)同治理的對(duì)策

生態(tài)文明建設(shè)已成為我國(guó)政府關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，協(xié)同治理是進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的必然出路，要進(jìn)一步提高協(xié)同效果，可以從以下幾方面進(jìn)行科學(xué)探尋。

1.轉(zhuǎn)變現(xiàn)行管理體制，明確協(xié)同地位。在雙重管理體制下，環(huán)保非政府組織的登記門(mén)檻過(guò)高，阻礙了其發(fā)展。政府應(yīng)致力于打破現(xiàn)行管理體制，進(jìn)一步探索能夠降低準(zhǔn)入門(mén)檻的直接登記制度（國(guó)務(wù)院曾在2013年3月明確規(guī)定相關(guān)公益事業(yè)和科技類(lèi)社會(huì)組織可直接登記，降低了社會(huì)組織登記門(mén)檻），逐步實(shí)現(xiàn)由重登記到重管理的轉(zhuǎn)變。此外，還要通過(guò)立法明確環(huán)保非政府組織在生態(tài)文明建設(shè)中的地位和職能，規(guī)定其與政府協(xié)同的范圍，并對(duì)環(huán)保非政府組織的管理做出規(guī)范。環(huán)保非政府組織要明確自身的協(xié)同地位，在政府進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)方面的決策時(shí)，應(yīng)代表關(guān)注生態(tài)文明的民眾的利益提出相關(guān)建議，提供決策信息，以完善政府決策；在政策實(shí)施過(guò)程中，當(dāng)政府單獨(dú)治理無(wú)效或效果并不明顯時(shí)，環(huán)保非政府組織應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，積極發(fā)揮自身的協(xié)同治理功能。

2.強(qiáng)化資源吸收能力，提升協(xié)同能力。我國(guó)環(huán)保非政府組織在發(fā)展過(guò)程中面臨著資金和志愿者的雙重短缺。其資金主要來(lái)源于政府財(cái)政和民間捐贈(zèng)，環(huán)保非政府組織應(yīng)該建立多元化的籌資渠道來(lái)應(yīng)對(duì)資金困難，一方面，通過(guò)承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和外包項(xiàng)目獲得其資金支持；另一方面，積極進(jìn)行宣傳活動(dòng)，增加民間捐贈(zèng)的資金。在此基礎(chǔ)上，環(huán)保非政府組織還可以通過(guò)收取會(huì)費(fèi)、舉行商業(yè)活動(dòng)、利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以及與國(guó)際環(huán)保組織合作等方式吸取資金。針對(duì)環(huán)保非政府組織志愿者數(shù)量短缺的問(wèn)題，應(yīng)該從人員吸納和管理兩方面著手。首先，要經(jīng)常舉辦公益宣傳，激發(fā)人們的志愿意愿；其次，在資金增加的基礎(chǔ)上可以適當(dāng)提高工作人員的福利待遇，以更加人性化的管理來(lái)留住工作人員。

3.提高專(zhuān)業(yè)能力，積極參與多方協(xié)同。專(zhuān)業(yè)化人才和專(zhuān)業(yè)化知識(shí)能力的缺乏制約了環(huán)保非政府組織進(jìn)行多方整合、多方協(xié)同的能力，影響了其與政府協(xié)同治理的進(jìn)程。為了改變現(xiàn)狀，環(huán)保非政府組織，首先，可以通過(guò)高薪手段吸引具有生態(tài)文明建設(shè)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)門(mén)人才，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化對(duì)人才的管理，利用計(jì)算機(jī)分類(lèi)統(tǒng)計(jì)人才情況，建立有效資源庫(kù)，及時(shí)科學(xué)地調(diào)配人力資源。其次，應(yīng)定期為成員提供專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提升他們的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)能力，提升組織自身的整體和核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高協(xié)同治理能力。專(zhuān)業(yè)人才的增加和專(zhuān)業(yè)能力的增強(qiáng)為環(huán)保非政府組織更加專(zhuān)業(yè)地參與政府、市場(chǎng)等多方協(xié)同治理提供了重要保證，能有效提高政府與其協(xié)同的意愿，促進(jìn)多方協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。

4.加強(qiáng)公信力建設(shè)，增強(qiáng)公眾認(rèn)同感。公信力偏低嚴(yán)重影響了環(huán)保非政府組織的形象，使人們對(duì)它的協(xié)同治理功能持懷疑態(tài)度。環(huán)保非政府組織應(yīng)可從以下方面進(jìn)行努力：首先，環(huán)保非政府組織應(yīng)積極接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，主動(dòng)將組織信息，尤其是資金的使用情況公示在網(wǎng)絡(luò)媒體上，使人們知道資金沒(méi)有被貪污浪費(fèi)，而是真正用在了生態(tài)文明建設(shè)上，爭(zhēng)取公眾的廣泛信任。其次，環(huán)保非政府組織要建立一套完善的規(guī)章制度，對(duì)組織形成約束力，使其按照組織章程活動(dòng)，體現(xiàn)其自律的良好形象，以取得政府和公眾的支持。再次，環(huán)保非政府組織還可以合理利用網(wǎng)絡(luò)媒體進(jìn)行宣傳和推廣活動(dòng)，凸顯其社會(huì)功能，讓政府和社會(huì)公眾進(jìn)一步認(rèn)同自己在生態(tài)文明建設(shè)方面的作用。

三、結(jié)語(yǔ)

針對(duì)我國(guó)環(huán)保非政府組織與政府在生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理中存在的問(wèn)題，可以從轉(zhuǎn)變現(xiàn)行管理體制、強(qiáng)化資源吸收能力、提高專(zhuān)業(yè)能力以及加強(qiáng)公信力建設(shè)幾個(gè)方面進(jìn)行努力，不斷提高我國(guó)環(huán)保非政府組織的協(xié)同能力，更好地實(shí)現(xiàn)與政府的生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同治理。

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