國外旅游市場治理經驗比較及對海南省的啟示研究

李 慧，鮑富元

（三亞學院 國際酒店管理學院，海南 三亞 572022）

引言

隨著全球化進程升級以及社會經濟環境變化，各國家與地方政府都在尋求經濟、效率、效益與公平之間的平衡，如何協調政府、私營企業、社區居民之間的關系，形成良性的互動和決策過程，是各個地方政府面臨的新治理難題。在海南省進一步深化改革開放的過程中，明確提出要推動旅游業轉型升級，打造共建共治共享的社會治理格局。由于旅游業特殊性，旅游治理中面臨一系列困難，如何破解旅游市場治理中的困境，形成政府、旅游企業、旅游組織、旅游社區、旅游者之間的可持續治理模式是海南省推進旅游業轉型升級中亟須解決的問題。本文旨在通過對國外旅游市場治理經驗的總結，結合海南省實際，探索一條具有海南省特色的旅游市場發展思路，應對新一輪的發展目標與環境變化。

一、治理與旅游治理

治理的起源是為了協調多方利益相關者從而達到主體治理的目的。因此治理是一個過程，其主體可以是政府、市場或組織，其對象則是如家庭、部落、正式或非正式的組織，一個領土或跨領土的社會系統，其方式可以包括法律、規范、權力或語言等多種途徑[1]。治理是主體所制定的各項規則、規范和行動被結構化、被持續、被規定和被信任的方式。其正式化的程度取決于一個給定組織的內部規則以及其外部的合作伙伴或利益相關者。因此，治理可能有很多種形式，被很多種不同的動機所驅動，產生多樣化的結果。此外，沒有決策權的外部參與者對治理的過程亦有影響。因此治理范式倡導政府與私營部門以及社會公民的伙伴關系，主張政府、市場、公民社會以及個體公民共同參與管理一定范圍內的公共事務，追求實現4E（經濟、效率、效益、公平）之目標[2]。

旅游治理一般指的是旅游目的地對于旅游市場的治理。因此其治理的主體是旅游目的地，其治理的方式是通過制定與旅游業發展相關的政策、制度以及執行的過程中所構建出的互動規則等，協調政府部門、非政府組織、旅游企業、旅游者之間的關系，建立一套可以實現社會公平公正、生態可持續、經濟效益、文化多元化等多種目的的健康治理體系。目前國外旅游研究中對旅游治理的概念和內涵的闡述主要集中在政府管理視角、社會自組織治理以及政府與社會共同治理等三個視角，我國對旅游治理的研究則主要集中在政府制定的旅游政策法規對旅游市場治理的影響方面，比如《旅游法》的制定如何規范旅游市場的發展，以及政府在旅游治理中扮演的角色等，因此主要還是從政府角度來闡述旅游治理的過程與變化[3]。從研究內容上，國外對旅游治理的研究主要集中在資源保護以及可持續性發展議題上[4]。而國內則主要是從行政管理的視角和旅游市場的視角進行治理研究，但隨著我國對資源環境的高度關注和重視，下一階段的旅游治理中，資源保護與可持續發展將成為旅游治理的重要構成。

二、國外常見的旅游治理模式

（一）IUCN旅游保護區治理四種模式

國際自然保護聯盟（IUCN）在研究旅游目的地保護區治理中所提出的模型，包括政府管理、多利益相關者管理、私營管理、傳統社區管理等4種管理形態。其中，政府管理包括國家或省級機構管理、當地或市政府管理、代表管理三種形式，多利益相關者管理則包括協作管理和聯合管理兩種形式，私營管理則包括個人管理、非營利性組織管理以及營利性企業管理三種形式，傳統社區管理則包括本地人管理和傳統當地社區管理兩種形式。IUCN提出這四種模式并不存在最優模式，而是要根據當地的歷史、文化、法律和目的地承載力等多種要素要決定最適合的治理模式，同時在治理的過程也不可或缺地存在著分權化的問題。在分權化的過程中存在著權力下放、代表管理、分權管理、轉讓權力管理四種方式。

權力下放指的是將權力下放給自治的、獨立的，并具有法律承認地理邊界的地方政府單位；代表管理指的是將政府決策和行政權力移交給半獨立的地方單位，但是這些單位仍然對中央政府負有法律責任，如將治理權力下放地方旅游行政管理部門，既對中央旅游管理部門負責，也對地方政府負責；分散管理則是將有限的權力轉移到地區辦事處等，通常中央保持對它們的嚴格控制；轉讓權力管理則是將行政管理轉移到自愿的私人或非政府機構進行管理。

旅游治理中的權力轉移一般會涉及到三個方面的問題。第一個問題就是權力下放是否會導致權力從中央或國家層面轉移，這就涉及到管理上的領土轉移和功能轉移兩種類型。第二個問題就是如果真正的權力下放到較低層級的行政級別或機構，其是否擁有足夠的資源來執行或控制它們。第三個問題是這種分權治理是否有助于加強公眾參與政策過程的能力，從而提高了治理過程中的政治合法性。

（二）國外新型旅游治理方法

1.協作治理

協作治理是將政府、社區、私營機構等多元化的利益相關者和公共部門聚集到一個共同的平臺以實現共識導向的管理[5]。協作治理的形成需要三個要素，分別是支持、領導和一個共同的決策平臺。其中，支持層面用于識別要確定的政策問題；領導層面則將各個利益相關者聚集到一個共同平臺中；然后，所有的利益相關者在平臺中一起協作制定政策和解決方案。

2.網絡治理

網絡治理是在協作治理的基礎上發展起來，旨在建立起一個基于網絡、人際關系、信任和互惠的管理模式。目前常見的網絡管理有三種類型。第一種為參與者管理網絡。采用的是自下而上的管理網絡，通過利益相關者之間非正式的橫向管理的網絡結構以便于信息流動、知識共享和學習。第二種是牽頭組織管理。這種網絡是由扮演協調角色的公共部門牽頭組織的，通常是集中式的，并從上而下進行管理。這些牽頭組織一般聚焦于政策的形成和實施，以及獲取旅游目的地的資源以及營銷和推廣。第三種是網絡外部的組織協調網絡。一般是由網絡外部的中間機構來對網絡進行管理，該網絡管理組織將網絡管理為一個既不完全依賴外部行政機構，也不完全來自網絡參與者支持的獨立結構。

3.適應性共同管理

適應性共同管理是一種動態的治理方法，通過“干中學”的方式來不斷調整治理的方法。它建立在不同利益相關者群體的積極參與和合作基礎之上，廣泛用于自然資源環境治理[6]。

（三）國外旅游治理結構創新

相對國內以政府主導的旅游治理結構，國外旅游治理結構更加簡化和商業化，以美國伊利諾斯州芝加哥市為例，芝加哥市政府下并無單獨的旅游行政管理部門，而Choose Chicago是由芝加哥市長官方發布的旅游目的地營銷組織，隸屬市政府的委員會之一，目標是通過一個簡化的機構重構所有的旅游收入和營銷活動，并列出明確可衡量的目標來跟蹤這些活動，以吸引區域、國家和國際的商務和休閑游客，增加城市、社區和會員單位的收入。這個機構的官員只有4名，其中除主席外的其他3名均來自行業，其他還包含了來自芝加哥市各個旅游企業的40名委員會成員。該機構每年定期發布芝加哥市旅游目的地營銷報告呈現本年度委員會的運營情況、資金使用情況、經濟影響、訪客情況、酒店、會展、重點活動、美食、營銷媒體、文化旅游、合作伙伴、全球發展、公共政策和社區事務等。在一定程度上將國內的旅游委和旅游協會的職能合二為一，采用企業化的治理結構，更加簡化，行業和企業參與的作用更加明顯，而且結果更容易追蹤，效果更明顯。

通過國外旅游治理模式的總結可以發現，目前國外對于旅游治理是一個系統性的過程，更加強調多方面利益相關者的參與，尤其是非政府部門如協會、私營部門、社區等的參與，因此其治理方式更加多樣，治理的過程和評價的方式也更加科學，主要治理的領域集中在旅游目的地的資源環境保護領域。這對海南省旅游業的市場治理和行業發展具有積極的參考意義。

三、海南省旅游市場治理現狀

（一）海南旅游市場治理結構

從治理結構上，海南省對于旅游目的地的治理是由國家旅游主管部門、地方政府、旅游委、行業協會、旅游企業等共同來完成，其中國家旅游主管部門負責協調全國旅游業的發展，政策法規的制定，并指導各個省域旅游行政管理部門的執行；地方政府協調整個區域產業發展，包括旅游產業的發展，尤其在海南省，旅游產業作為龍頭產業是地方政府管理的重點產業；旅游委主要負責貫徹國家旅游工作政策法規，統籌協調全省旅游業發展；編制全省旅游規劃；推進國際旅游島建設；全省旅游招商引資、市場開發、市場秩序管理、行業標準化；審批和審核入境和出境旅行社；全省旅游人才發展管理；指導旅游協會及其他行業組織等工作；旅游協會則主要負責行業自律、行業標準建議、市場調研、協助政府開展質量管理工作、行業交流、行業信息等工作；旅游企業則在地方旅游行政管理部門以及行業協會的指導下按照規范開展經營活動和市場推廣活動。

從治理結構上來看，海南省與國內其他省市的旅游市場治理結構差異不大，主要特點就是通過國家旅游治理和地方旅游治理權限下放而形成的代表性管理，主要的管理機構是旅游發展委員會（簡稱旅游委），行業協會和旅游企業在旅游委的指導下開展工作，以政府管理為主導。

（二）海南旅游市場治理創新舉措

1.建立“一二四”旅游市場綜合治理體系

“一二四”旅游市場綜合治理體系包括一個三亞市民游客中心，兩條旅游熱線（12345、12301，）以及包含了旅游警察、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調解委員會和各行政執法部門四位一體的治理系統。形成旅游咨詢投訴、執法監管、案件調解審理的一站式旅游監管服務，解決游客在海南旅游過程中出現的各類旅游糾紛。

2.建立旅游綜合治理監管辦公室

建立旅游綜合治理監管辦公室，作為三亞市旅游市場和環境綜合整治工作領導小組的一個常設執法辦案機構，形成多部門共同參與，能夠綜合協調、檢查督辦、部門聯動、分工協作、統一行動的旅游綜合執法監管機制。下設的旅游綜合執法隊以問題為導向，采取日常檢查與專項檢查結合、明查與暗訪并舉等方式，對投訴集中的重點問題、媒體關注的焦點問題和屢治屢犯的難點問題實施重點監管，集中查處。從機構上保證旅游市場中出現的問題能夠得到及時解決。

3.加大旅游立法力度

在國際旅游島戰略提出后，海南省集中出臺了8部旅游法規，包括修訂了《海南省旅游條例》、《海南經濟特區旅行社管理規定》、《海南經濟特區導游人員管理規定》、《海南經濟特區旅游價格管理規定》和《海南省旅游景區管理規定》等系列法規，通過制度規范來促進旅游業健康發展。

4.定期采取旅游市場綜合整治行動

為規范旅游市場秩序，加大市場監管力度，海南省根據旅游節假日的情況，定期開展旅游市場綜合治理活動。

從海南省的旅游治理舉措來看，其主導部門為政府，政府通過組建專門的旅游綜合治理機構從而規避由于多頭管理而導致的問題，主要手段是通過國家法律、地方政策法規的嚴格執行，對于違反法律法規的各類企業和個人嚴格懲處而實現治理過程的持續性和可信性，其治理內容主要集中在旅游市場，治理的目的是創造一個讓游客滿意的旅游市場環境，避免負口碑事件的出現，進而打造良好的旅游目的地形象。

四、國外旅游市場治理經驗對海南省的啟示

（一）國外旅游市場治理與海南省的差異

通過國內外旅游市場治理經驗的對比，可以發現二者在治理主體、治理內容、治理手段、治理過程等方面均有較大差別。其中，在治理主體上，國外的治理主體相對多元化，囊括了政府、非政府組織、私營企業以及游客等多個利益主體的參與，而海南省的治理主體還是以政府為主；在治理內容上，國外主要是以旅游目的地的資源保護為主，也包括旅游目的地資源的營銷和推廣，而海南省的旅游市場治理以規范旅游市場的運行為主要目標；治理手段上，國外主要使用到的權力下放、功能私有化以及政策、規范等多種形式，更加強調治理結果的可評估性，而國內旅游治理使用的主要手段是法律法規以及相應的懲罰措施等形式；在治理過程中，國外主要以多利益主體的協商、合作，建立協作平臺或網絡平臺實現治理中的多方參與，而海南省則主要是政府機構治理為主。

究其原因，主要在于國內外旅游市場發展階段不同，國外相對而言立法完備，旅游市場比較成熟，整個旅游市場秩序良好，社會信用體系完善，因此旅游市場秩序的維持是旅游治理中很小的一個方面。也正因為此，國外旅游目的地的治理則主要在旅游資源的保護、開發以及旅游目的地的營銷、推廣方面。而在這些層次的治理過程中，需要政府、私營企業、非政府組織以及旅游者的多方參與方能實現，因此其治理更加注重協作平臺的搭建以及治理模式的創新。而國內近幾年由于大眾旅游的興起，旅游立法尚不完備，導致整個旅游市場秩序的維持依賴政府的監管，且各個地方更加重視旅游在目的地發展中的經濟功能的實現，因此治理的重點在于建立旅游市場的良好秩序，避免負口碑事件的出現，樹立旅游目的地形象的同時為旅游者創造一個放心的旅游市場環境。

（二）國外旅游市場治理經驗對海南省的啟示

在未來的發展中，旅游市場秩序運行良好只是對海南發展旅游最底線的要求，其旅游治理的主體、內容、手段等都必須隨著新一輪的發展而進一步升級。對比國外旅游市場治理的經驗，海南省旅游市場治理可以從以下方面著手。

1.鞏固旅游市場治理的效果，建立市場信用體系

（1）完善旅游行業立法及地方法律法規。在執行《旅游法》以及海南省現有的國家和地方旅游政策法規的基礎上，結合海南未來建立自由貿易港、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心等的目標定位，完善現有的地方法規，并將分散的地方政策法規合并成為1—2個綜合性的地方政策法規，以支撐海南省下一步的旅游發展。

（2）建立旅游企業和從業人員的信用管理體系。相對國外治理體系而言，國內旅游市場治理在旅游市場秩序維護上投入較多，主要原因在于國內旅游企業和從業人員的信用體系尚不夠完善，因此在下一步建立國際旅游消費中心的進程中必須建立一套完善的旅游企業和從業人員的信用體系，并采取一票否決制，豐富投訴渠道和取證渠道，加大對于擾亂市場秩序行為的懲處和教育力度，以及信用體系的社會公開力度，讓信用體系成為默認程序。

2.構建分類分區的旅游目的地生態治理體系

全面梳理海南省的旅游資源，對不同類型的旅游景區進行分類開發，建立分類分區的旅游目的地生態治理機制。以自然生態為主的旅游資源開發，根據資源等級，參考美國國家公園制度，以保護為主進行適度開發。成立專門部門負責資源保護和開發，將生態保護納入地方政績考核。引入第三方環保組織進行規劃和保護，建立嚴格的生態保護標準體系和監測體系。對地區居民建立長效生態補償機制，以政府控制為主。對于以文化為主的旅游資源，以凝聚文化核心為主進行文化創意產品開發，以補充現有的海南旅游商品種類不足和文化底蘊欠缺，政府采取政策鼓勵企業對于文化資源的深度開發，同時保護本土文化的傳承，形成更加寬松的文化創意產業的發展環境，加大企業在文化旅游資源開發中的作用。

3.依托特區優勢，創新多方利益團體的參與治理機制

地方旅游市場治理可根據市場的發展分為三個階段。第一個階段以立法為主，建立市場的法律體系；第二個階段以行業自律為主，建立市場的信用體系；第三個階段以地方、行業、企業發展為主，建立合力共贏的治理平臺。目前海南省尚處于第一和第二階段，以政府治理為主。海南省旅游治理結構和模式需要與未來的發展定位相匹配，依托特區優勢、自由貿易港建設的政策，創新旅游治理結構，效仿國外的協作和網絡治理模式，形成多方利益團體的參與治理機制，進一步簡化并形成有效的市場治理結構。加大旅游企業和行業協會在旅游目的地市場中的主動性，引入中立的第三方機構，對旅游目的地的規劃、發展和資源保護情況進行客觀評估，同時建立社區居民在區域旅游發展中的參與機制，形成政府、行業協會、企業、當地居民和第三方評價組織的共同治理平臺。

4.優化現有市場結構，形成和諧健康的旅游輿情

根據國家對海南省未來發展的定位，湖南省要成為國際旅游消費中心，還需要優化現有的市場結構，加大國際高端游客的比重。因此，在下一階段的發展中，對入境旅游市場的針對性營銷活動也是政府和企業工作的重點。同時，要加強對旅游者行為的軟約束，提升游客在海南旅游的文明水平，避免劣幣驅逐良幣，通過對旅游法制環境、旅游企業和從業者信用體系、當地居民的好客文化建設以及旅游者行為的規范，形成有利于海南省進一步發展的健康和諧的輿情環境。