天津“千戶集團”企業稅收風險管理問題研究

◎文/課題組

隨著經濟社會發展，大企業已經成為國民經濟的重要支柱，是我國稅收收入的主要來源。大企業稅收征管質量效益的高低，直接關系到稅收工作乃至整個經濟社會發展全局。統計數據顯示，2016年中國企業500強營業收入59.46萬億元，占全國全年GDP的80%。從天津來看，2016年納稅額在1000萬元以上的企業有1671戶，納稅總額906.8億元，占全市稅收收入的73%。可以說，這些“關鍵少數”對我們當前經濟社會發展貢獻作用明顯，占據著稅收貢獻的大半邊天，其稅法遵從度的高低直接影響到稅收收入全局，因此，如何抓住這些“領頭雁”，推動稅源管理質效再上新臺階愈發引起各方普遍關注。

當前針對大企業的稅收管理工作以稅收風險管理為導向。稅收風險是企業經營過程中，由于企業內外部環境的不確定性、生產經營活動的復雜性和企業對于稅收事項處理能力的有限性而導致的相關涉稅事項引發的企業損失甚至導致企業生產經營活動失敗的可能性，是企業風險在稅收領域的體現。稅收風險管理就是稅務機關通過運用風險管理的理念和方法，識別、分析納稅人風險并確定風險等級排序，通過更加有效地配置稅收管理資源，努力把稅收不遵從風險控制在最小限度內。稅收風險管理是目前國際上較為通行的稅收管理模式，也是現代稅收管理的必然選擇和發展趨勢，在稅收征管的實踐中得到了越來越廣泛的應用。優化大企業稅收風險管理，對于提高大企業納稅遵從度和稅收征管質效意義重大。

由于國家、地區、經濟發展水平和行業性質不同，國際范圍內并未形成對大企業統一、權威的明確界定。2015年底，國家稅務總局在全國范圍內選定年納稅額超過3億元的1062戶企業作為大企業稅收管理工作重點開展對象，統稱“千戶集團”。

一、我國大企業稅收風險管理模式歷史沿革

長期以來，我國一直對納稅人實行屬地管理，不按納稅規模進行區分。2001年加入世界貿易組織后，我國經濟社會各方面逐步與世界接軌，新形勢對我國稅收征管提出新挑戰。國家稅務總局積極探索稅務管理方面的轉型與突破。隨著信息技術迅猛發展和經濟全球化，納稅人數量劇增，且越來越多的出現規模較大的集團企業。大企業往往具有跨區域生產經營、賬務較為健全、信息化程度較高、納稅意識和維權意識較強等特點，對其在較低管理層面上分散管理，會導致對集團化跨區域經營的企業在實施管理、信息溝通、跨區域聯查、提供及時優質納稅服務等諸多方面效率低下，限制大企業稅收管理水平的提高。因此，國家稅務總局在借鑒國外稅收征管模式的基礎上，首先嘗試在征管改革試點地區進行大企業專業化管理，重點解決集團稅收問題，在不改變稅款入庫級次的前提下對大企業在較高管理層面上實施相對集中的稅務管理，提高整個稅收征管的質量和效率。在收集試點地區經驗后，2008年稅務總局正式成立大企業稅收管理司，并且在全國范圍內確立了45家定點聯系企業，由大企業司負責統籌安排稅務總局定點聯系企業的稅收風險管理和個性化服務工作，各地也紛紛成立大企業實體管理機構，承接、推動本地區大企業稅收管理相關工作，我國的大企業稅收管理機制初步建立。

大企業稅收管理司成立之初，以45家稅務總局定點聯系企業作為大企業管理與服務工作的開展對象，圍繞加強個性化納稅服務和探索建立大企業稅務風險管理體系這兩項重點工作，以提高大企業稅法遵從度為目標，探索開展了全流程和分事項稅收風險管理、稅收風險評估、稅務審計、稅收風險自查督導、企業內控機制建設以及《稅收遵從合作協議》談簽等一系列風險管理和個性化服務工作，不斷創新體制機制，優化納稅服務，強化風險防控。至此，我國大企業稅收管理工作實現了從無差別粗放分散管理到設立專門機構實施專業化統籌管理的歷史性轉變，定點聯系企業制度的實踐為之后幾年大企業稅收管理工作發展奠定了堅實基礎。

2015年下半年以來，為進一步提升大企業管理層級，國家稅務總局在總結定點聯系企業工作成果的基礎上，擴大風險管理范圍，綜合企業規模、上市情況、銷售收入等因素，在全國確定了1062家“千戶集團”，逐步形成了“千戶集團”工作機制，并圍繞“千戶集團”開展了一系列電子財務數據采集、稅收報表信息報送、名冊信息核實等工作。夯實基礎，助力稅收風險管理中心工作，依托大企業稅收管理信息系統，通過業務流程的標準化，建立健全橫向互動、上下聯動、內外協動的“立體化”運行機制，初步形成了以稅收風險管理為導向、集中統一管理與分級負責相結合為主要特征的大企業稅收專業化管理模式和大企業稅收管理制度體系。

二、天津大企業稅收風險管理發展概況

2011年10月，國家稅務總局下發 《關于大企業稅收專業化管理試點工作的意見》，天津市地稅局、國稅局均被列為大企業專業化管理試點單位，開啟了天津大企業專業化管理的進程。為開展好試點工作，天津市地方稅務局于2012年初制定了《天津市地方稅務局大企業稅收專業化管理試點工作實施意見》，在總局45戶定點聯系企業的基礎上又與市國稅共同確定了36戶市級定點聯系企業，總局45戶定點聯系企業在津成員單位和36戶市級定點聯系企業稅收收入占全市地方稅收收入的比例接近20%。在此架構上，市稅務機關以兩級定點聯系企業為對象，開展了一系列風險管理、稅源監控、納稅服務工作，積極探索現代化稅務風險防控體系，努力推進重點稅源專業化管理。

2015年下半年開始，隨著“千戶集團”工作機制逐步形成，天津大企業工作重心也轉移到“千戶集團”稅收風險管理上來。截至2016年底，1062家“千戶集團”中，32家企業集團總部位于天津，全國“千戶集團”在津成員單位共計4166戶，全年實現國地稅累計稅收收入約1175.26億元，占國地稅全年累計實現收入的37%。天津稅務部門以全國“千戶集團”在津企業為服務和管理對象，加強稅收風險統籌分析，創新大企業個性化納稅服務產品和方式，積極推進大企業稅收服務與管理改革，不斷提高大企業稅收管理工作質效。

在機構設置方面，天津建立起專設機構和非專設機構相結合的大企業稅收專業化管理新模式。早在2003年，為加強大企業管理，天津就組建了市地稅局直屬局作為大企業管理的專設機構，專門負責鐵路運輸等10大重點行業以及天津濱海國際機場等14戶大企業的全職能稅收征管。大企業稅收專業化管理試點工作開始后，近50%的定點聯系企業成員單位均由地稅直屬局管轄，地稅直屬局負責所轄定點聯系企業日常管理和服務以及市局統一部署的大企業專業管理工作。其他各區縣地稅局將大企業稅收管理部門設在稅管科，同時組建專業化管理團隊，負責其區域內總局、市局定點聯系企業及其成員單位的管理與服務。

隨著大企業稅收專業化管理工作不斷深入，2015年2月市地稅局成立大企業稅收管理處，專門負責統一組織對大企業的個性化服務和風險管理工作，協調各部門對大企業的專業化管理，指導基層單位做好總局、市局部署的大企業管理與服務工作。

三、天津“千戶集團”稅收風險管理存在的問題

（一）體制機制保障有待進一步強化

從天津“千戶集團”稅收風險管理實踐來看，由于現行“千戶集團”稅收管理體制既有按稅種管理又有按事項管理，既有按區域管理又有按行業性質劃分管理，部門存在職能交叉的情況，“千戶集團”稅收風險管理機構設置、部門職能定位和責任分工有待進一步明確。

目前天津“千戶集團”稅收風險管理按地域和行業等多重標準劃分，大企業稅源管理較分散，專業化、集中化程度不高。各部門分職能管理，與其他非“千戶集團”企業實行同質化無差別管理，政策執行、風險評估推送、稅務稽查分別由不同管理部門負責，且都有一套完整的工作流程。因此在實際征管中，各項工作難免存在交叉或重合，各個部門各管一攤，未能形成單獨的“千戶集團”稅源管理部門，導致稅務風險識別、稅收遵從、集中化程度不高，稅收引導等工作參差不齊，難以形成自下而上的風險識別機制，缺少有效的渠道整合，使得形成的工作成果和經驗不能及時推廣應用，將會造成風險管理出現漏洞，降低納稅人稅法遵從的積極性。

（二）人才隊伍建設有待進一步加強

“千戶集團”稅收風險管理需要財務、稅務、法律、計算機等方面的復合型人才，而這恰恰是“千戶集團”稅收風險管理工作中的短板。

一方面，天津稅務機關干部隊伍中精通這幾方面技能的人才較為缺乏，現有稅源管理人員年齡普遍偏大，知識結構更新較慢，運用計算機進行信息搜集和電子閱賬的能力不足，稅收風險應對力量相對比較薄弱；另一方面，稅管員人均管戶較多，與“千戶集團”往往采取團隊式稅務管理相比，容易造成稅務部門“單兵對團隊”的管理現狀，嚴重影響 “千戶集團”稅收風險管理水平；與此同時，“千戶集團”企業涉及房地產、金融、公共事業等多種領域，必須根據行業特點進行稅收風險管理，往往需要相關領域的專家提供專業咨詢和建議，目前天津尚未建立與行業協會、高校、科研院所等機構的專家外聘機制，不利于提高風險管理的質量和效率。

以地稅直屬局為例，截至2016年底，全市包括非獨立納稅戶在內的“千戶集團”成員單位共4166戶，直屬局負責管理584戶，占全市總數的14%，其中“千戶集團”企業獨立納稅戶259戶。從人員構成來看，直屬局目前共有三個管理科所，稅管員18名，每名稅管員平均管理 “千戶集團”獨立納稅企業逾14家，其中不乏公用行業、銀行業等大型企業，稅收風險管理任務較重，且此類企業往往配備專業稅務管理團隊，稅企專業管理人數對比懸殊，應對企業稅務風險的能力不足。

（三）信息化管稅水平有待進一步提高

在大數據時代，涉稅信息越來越廣泛，稅收工作本身的復雜度、專業化程度也在與日俱增，稅收征管對于信息化水平的要求也越來越高。近年來，總局大企業司持續推進“千戶集團”企業信息化建設，數據采集軟件不斷更新，審計軟件不斷升級，2017年10月份開始，大企業稅收管理系統也在升級完善后，面向全國開展試運行。但目前稅務管理過程中還存在一些問題：一方面，外部信息獲取困難，“千戶集團”信息共享平臺建設有待進一步加強。由于“千戶集團”企業規模較大，且部分為上市企業，一些信息可能涉及商業秘密等內容，企業或可能的外部信息提供者對信息提供意愿不足，配合度不高，基層稅務機關在獲取外部信息上存在著很大的困難，迫切需要整合多部門信息的“千戶集團”管理平臺；另一方面，基層稅務管理部門的信息化應用水平有待進一步加強，部分一線工作人員對信息技術的應用仍然停留在基本財務數據采集、讀取及簡單比對上，信息整合、電子閱賬、綜合利用稅收管理軟件平臺等能力有待進一步提高。

（四）企業風險內控機制有待進一步完善

《大企業稅務風險管理指引》總則明確指出，企業應該建立健全稅務風險管理制度，同時注意與企業的其他內部風險控制和管理制度結合起來，形成全面有效的內部風險管理體系。目前，天津部分千戶企業缺乏完備的稅務風險內控機制，沒有設立相應的稅收風險管理機構，加之部分財務人員自身素質不高，在企業內部控制方面的意識淡薄，對生產經營中的涉稅問題不夠重視。一方面，企業內部權責劃分是否合理，內部稅務管理制度是否完善，稅務機關都難以監控到位。另一方面，部分企業辦稅人員由會計兼任，從主觀上往往認為稅務工作只是會計核算的附屬性任務，規范性不足，而且人員變動比較頻繁，增加了稅務機關對其進行培訓的難度。

四、其他省市大企業稅收風險管理主要做法

（一）完善機構設置，優化工作流程，加強專業管理

河南省國稅局按照 “風險分析上移，風險應對下沉”的思路，一方面在省轄市局層面整合多個部門成立專職風險應對機構，在縣局層面打破屬地管理界限，成立重點稅源管理機構，實施集中管理，目前全省重點稅源分局管理重點稅源企業占全省國稅收入80%以上。河南省地稅局在省市層面建立大企業稅收管理實體局，強化大企業稅收管理部門職能設置，遴選高精尖專業人才，內設機構遵循精簡統一效能的原則設置，積極探索大企業管理組織體系。陜西省國稅局整合設立了省局、市局兩個層次共16個大企業稅收專業化管理實體機構，專司大企業全職能管理和復雜涉稅事項管理，在不改變入庫級次的前提下，把包括總局“千戶集團”在陜成員單位在內的4000余戶大企業納入實體機構進行集中統一管理，占全省戶數1.1%，稅收規模占70%以上。

（二）打造“千戶集團”風險管理專業團隊，建立健全“千戶集團”團隊運作機制

重慶市國稅局結合電腦生產、汽車制造和金融業等該市支柱性產業，因地制宜，組建了5個針對性專業管理團隊，積極探索“專業化+團隊化”的管理方式，根據各行業特點，實行個性化稅務風險管理，引導企業建立和完善行業個性化風險內控機制；四川省國稅局抓優個性化服務，以大企業B.I.G服務產品為基礎，進行服務產品升級；承德國稅局了解需求，讓服務突出“針對性”，定期組織召開 “稅企見面會”，向企業通報大企業稅收管理方式、職責和任務，使納稅人充分了解、理解并配合做好稅收工作；江蘇省國稅局以“行業+專項”為導向，組建石油石化、電力、銀行、醫藥等多個行業團隊以及國際稅收、“走出去”企業等專項團隊，真正實現團隊式協同管理，打破了之前單兵作戰的格局。

（三）強化風險管理專業人才培養，打造人才集聚高地

江蘇省國稅局建立 “精英稅官”儲備機制，制定面向全系統組建大企業人才庫，分團隊開展“對陣下藥”的密集型培訓，同時借助高效專家“智力優勢”、行業協會“視野優勢”等組建大企業顧問團隊，實現了人才集中化培養；四川省地稅局致力打造“知識性”和“技術性”團隊，采取團隊組織形式，每市州選拔10～15名業務骨干組成大企業管理團隊，采取階段性人員集中、借助信息平臺虛擬集中等方式，探索建立專業化管理團隊。

（四）加強稅務信息采集，強化信息大數據管稅能力

稅務信息的完整性和有效性是大企業稅務風險管理的保證，各地稅務局積極提高大數據管稅治稅能力，通過整合信息資源、進行大數據比對等方式做好稅收風險管控。江蘇省國稅局在全省范圍內建成集中統一的企業數據資源采集、儲存和調用中心，建成集中國稅、地稅、審計、工商、海關等部門的數據情報平臺，實現了大企業稅收征管數據的集中整合和省市縣三級應用一體化格局；廣東省國地稅合作整合稅務端數據、企業端數據，購買萬德資訊（WIND）等經濟數據庫，拓展第三方數據，多措并舉破解數據難題，確保廣東省“千戶集團”企業稅收風險管理工作有序進行；陜西省地稅局集中采集本省“千戶集團”企業電子套賬、繳稅臺賬、評審報告等數據，初步形成大企業集團 “一戶式數據”倉庫，依托數據管稅平臺對數據進行全面整合，梳理大企業組織架構，繪制集團家族譜，保證大企業管理基礎完整性；重慶市國稅局在加強國地合作、稅銀合作、稅貿合作、稅郵合作、稅警合作的基礎上，擴大稅務部門與工商、質檢等有關部門的信息共享合作，實現信息共享、管理互助、信用互認。

五、完善天津“千戶集團”稅收風險管理的對策建議

（一）完善組織機構保障，理清稅務部門管理職能

一是完善工作機制。大企業大多跨區域經營管理，管理層級一般在2～5級，稅收復雜事項較多，稅收規模占比較大，管理好大企業要按照 “數據管理—風險掃描—任務推送—反饋復核”的工作思路，緊緊抓住數據這根生命線，強基固本夯實基礎。一方面，繪制出“千戶集團”數據地圖，包括稅務端數據和企業端數據兩大板塊，稅務端數據主要包括核心征管數據、發票數據、稅收快報數據，涉及全部企業集團及成員單位的管理層級架構信息、涉稅基本信息；另一方面，積極推進數據補采和加載，及時開展定點補采、按月對大企業直報數據進行收集清理加工，不斷提高數據的可用性，實現數據動態管理。

二是理清部門職責。在現有體制下，稅收風險管理工作涉及多個部門，從市局層面上有征管處、大企業處、評估處；從區局層面上有稅管科、評估科，沒有設置大企業科，不同部門工作上雖有交叉，但往往不能有機結合。隨著“千戶集團”風險管理工作正在有序開展、持續推進，將來的大企業管理任務會越來越重。為適應未來的發展趨勢，可以考慮在基層稅務分局將大企業的工作職能與有關部門工作職能進行合并，進行統一管理。例如通過對大企業、重點稅源企業的風險評估查找風險點，在完成風險推送任務的同時及時總結，進行復制和推廣，以“千戶集團”企業風險管理工作為龍頭，以點帶面，有效推動本局各級稅源企業的風險管理任務。

（二）加強信息管稅，對稅收風險實行量化管理

一是挖掘利用大企業稅收管理系統。2017年10月1日起，國家稅務總局對大企業稅收管理系統部分功能模塊省級完善后，在全國范圍內開展試運行工作。該系統暢通了風險識別、任務推送、案頭審計和審核反饋的渠道，可實現集團概況、經濟運行、稅源監控和風險預警四大業務功能，展現包括 “千戶集團”、單戶集團、單戶企業三個層級，涉及46個功能和283個功能點，滿足了風險分析工作對于數據整合的需求，能夠切實提高“千戶集團”稅收風險分析效率和大企業稅收征管質效。大企業管理干部要實現對該系統的梳理操作、挖掘利用，充分發揮該系統對推進信息管稅、數據管稅的強大作用。

二是積極搭建天津大企業稅收管理平臺。推動稅務總局大企業稅收管理系統順利上線的同時，加快開發天津市國地稅共享的大企業稅收服務和管理平臺，實現稅收大數據分析應用和稅務、工商、海關、審計等信息資源的整合共享，充分利用“大數據”、“互聯網+”的理念，收集企業的內部監控信息、行業主管部門的數據信息和有關政府部門的監管信息，按照“千戶集團”類型、規模、產業、稅種等不同的維度對各類涉稅數據進行整合，充分反映“千戶集團”企業的生產經營和涉稅風險狀況，建立天津指標分析和重大事項數據模型分析相結合的數據分析體系和風險預警機制。

（三）打造專業管理團隊，加快人才隊伍建設

一是大力加強專業人才培養。通過多種方式、持續加強大企業稅收管理人才培養，加強行業風險、電子閱賬、案頭審計、信息技術利用等專業技能培訓的同時，創造機會鼓勵大企業稅收專業管理人員深入“千戶集團”內部學習，全面了解大企業的生產經營、組織架構、內控機制、稅務風險管理等內容，從多角度、全方位審視企業稅收風險問題，進一步提高對風險的預判和感知度。

二是成立大企業稅收管理專業人才庫。目前天津稅務管理部門缺乏能夠支撐大企業稅收風險管理的專業性人才，就當前的稅收管理人員普遍存在年齡結構較大、綜合知識儲備不足的問題，在風險識別、有效應對上存在一定困難。通過多渠道人才培養和選拔考核，在全系統選拔培養征管、稅政、稽查等方面的專業性人才，充實到大企業稅收管理專業人才庫之中，打造人才“蓄水池”。

三是組建專業化工作團隊。打破傳統的內部機構職能設置界限，組建專業化的稅收風險管理團隊，形成機構集中整合、業務統籌歸口、人才統一聯動的工作機制，根據風險管理任務，在大企業稅收管理人才庫中選拔專業性人才，匯集業務骨干，充實到風險管理團隊中去，根據人員專業素養和特長進行團隊作業，實行遞進式培養和跟蹤式管理，有效提高風險管理質效。

四是建立專家外聘機制。在大力培養系統內人才力量的同時，研究建立與高校、科研院所合作的外聘專家制度，根據不同風險管理任務的側重點，聘任相關專業領域的專家，組建風險管理專家團隊，建立多層次團隊溝通聯系機制，為“千戶集團”風險管理提供專業化顧問咨詢，提高大企業稅收風險分析的準確性。

（四）源頭治理，引導企業建全風險防控機制

稅收風險管理及應對是稅企博弈的過程，也可以說是稅企合作的過程。稅務機關通過對重點企業管理過程中發現的風險問題，及時與企業進行反饋溝通，解決風險問題的同時敦促企業設置專人專崗管理涉稅事務，有條件的設置專門的稅務管理部門。在企業制定戰略規劃和重大經營決策時，要保證風險稅務管理部門 （或稅務管理崗）能夠共同參與，全程跟蹤和監控相關稅務風險，從源頭防范和控制稅務風險，提升遵從水平。當今，企業的法律意識越來越強，納稅遵從度也在不斷提高。稅務機關應該積極引導企業建立健全內控機制，防范稅收風險，在執法的同時為企業提供高效的納稅服務，共同打造和諧征納環境。