在規范管理中釋放科研生產力：農業科研管理中經費違規使用的深層次分析

李曉臨

(江蘇警官學院，江蘇南京 210031)

農業是國家的命脈，是社會運行的基礎，一段時間以來，隨著國家對農業科研創新工作越來越重視，對農業科研創新的投入也連年加大，農業科研經費總量持續攀升，基于充分的經費保障，我國農業科研取得了一系列令人矚目的成就。然而，在我國農業科研快速發展的同時，農業科研經費違規使用的詬病也不絕于耳，由此產生的科研經費違規事件不斷發生，甚至犯罪案件也時有發生，這引起了社會的廣泛關注，嚴格管理科研經費使用的呼聲日益高漲。而實施農業科技創新發展，關鍵在于一方面要理順農業科技創新發展的思路，建立良好的農業科研創新發展機制，另一方面必須建立良好的科研工作環境包括科研經費的使用環境來提高科技創新的效率與水平，為發展注入新的活力。因此，從根源上著手，找出農業科研經費違規使用的癥結，促進農業科研經費的合理有效使用，同時，為農業科研人員營造良好的科研工作環境已成為目前急需解決的問題。

1 農業科研經費違規使用的類型和不良影響

1.1 農業科研經費違規使用的主要類型

一般認為，科研經費違規使用一方面指科技人員背離科學道德要求的經費使用行為，又包涵了科研人員以及科研管理人員等違背國家科研相關規定的經費使用行為[1]。根據國內學者的研究并結合實際的情況，農業科研經費違規使用主要包括以下幾種類型：(1)拿回扣。在科研器材、科研用品采購時拿回扣，以便越過財務部門獲得好處。(2)經費違規外撥。把自己或親友、學生、配偶的公司作為課題合作單位，將科研項目經費注入公司，以“產業化形式”，巧妙地將經費變為自己所有。(3)擅自采購儀器設備。一些科研人員為了提高研究工作效率，錯誤地采取了變通的方式，以預算項目的名義，用科研經費購買預算外的儀器設備、辦公設備等，盡管這些設備為研究工作所用，但由于虛構財務報銷事項，形成了虛假的財務信息，違反了有關科研經費管理、財務管理、國有資產使用管理等規定。(4)利用假發票、假賬目套取現金。主要是用虛假賬目、虛假發票等在項目中報賬，套取項目經費獲利。(5)采用虛假人員信息冒領現金。制作虛假合同、虛假事由、虛開人員名單等冒領費用；假造測試化驗內容、虛高測試化驗支付標準等方式支取費用，避開發票環節騙取經費。(6)通過假花銷設置小金庫。通過虛報項目支出，少用多報，作為自己的小金庫等[2]。

1.2 農業科研經費違規使用對農業科技創新的不良影響

1.2.1 扭曲了科研動力 科學社會學認為，科研研究的最根本動力來源包括好奇心、審美追求、對科學作出貢獻的滿足感、社會責任感、榮譽感(單位組織及其他科學家給予的職業上承認)、利益驅動(金錢物質)等多種因素[3]。而科研經費違規使用完全是將獲得金錢物質作為從事科學研究的重要追求。這種功利主義價值取向，背離了科學研究追求真、追求實的內在品質，混淆并誤導人們對從事科研工作正確的價值判斷，讓科研創新工作失去可靠性基礎。而且這種功利化追求導致了農業科研人員科研動力受到限制，從而降低了科研工作水平。美國行為科學家赫茨伯格提出了著名“雙因素理論”，又稱“激勵保健理論”[4]。依據該理論，金錢物質只是保健因素，這些因素如不能滿足，則易導致員工消極怠工。然而，保健因素也不能無止境地提高，一旦超過了一定的限度，繼續提高反而會導致員工的積極性下降。也就是說，保健因素只是解決了“不滿意”。而好奇心、滿足感、社會責任感、榮譽感等則是激勵因素，相比于保健因素，激勵性因素對于科研動力的影響更大，激勵因素則是提升其科研動力的根本性因素。

1.2.2 影響了科研良性運行 農業科研經費違規使用還在于其破壞了保障農業科研活動正常運行的科技規范、科技評價、科技獎勵等科學建制的良性運行機制。農業科學內部獎勵系統是農業科學運行的基礎，通過科學獎懲機制來鼓勵農業科研人員全身心投入農業科學研究中去。科研經費違規使用背離了科學獎勵的普適性的規制，是一種錯位的社會激勵，誤導人們去追求金錢財富，與科學建制的創新根本目標背道而馳。農業經費違規使用反映出以獲得金錢財富、經費數量來做為評價農業科技人員能力水平的標準，毫無疑問歪曲了對科研的科學評價，對農業科研創新有極大的危害。科研經費違規使用，將對金錢物質的追求放在科研之前，通過項目研究的名義，獲取自己的私利，既背離了道德，又背離了科學共同體內部誠信規范。

1.2.3 污染了科研環境 科研經費的違規使用造成了追逐物質利益的不良示范，污染了科研的環境;同時，這些又反過來助長、加重科研經費違規使用的蔓延。美國政治學家威爾遜和凱瑟琳提出了“破窗效應”理論發現，砸爛1棟房的窗子，而又不去實時修補，給人造成混亂無序的感覺，也會給人一種暗示，這里是無人管理的，這種暗示會縱容一些人去砸破更多的窗戶；總之，破窗而且是無人管理維修的破窗給人的印象是混亂的，也容易滋生違規行為[5]。在農業科研人員違規使用經費的諸多典型案例之中，不少人就是受到了這種違規行為“破窗效應”的影響。即有人違規后并未被制裁懲罰，這讓不少人受到這種違規的示范性的慫恿和暗示，有了僥幸的心里，也跟著做出違規行為。這樣一來，這些違規的“破窗”就會讓人感到這里是無序的，慫恿更多人去實施這一行為，從而使違規行為在更大范圍內發生[6]。正如古人所言：愛財曰貪，愛貪曰欲。貪如火，不遏則燎原；欲如水，不遏則滔天。

2 農業科研經費違規使用成因分析

農業科研經費違規使用，同樣也是多種因素綜合互動的產物，其背后存在著極為復雜的原因。如果將其作為一個動態的社會現象進行綜合考察，應從以下3個層次進行分析，即農業科研人員的需求不滿是違規行為發生的動力性因素，科研的功利化是違規行為發生的誘導性因素，科研管理制度上存有缺陷是違規行為產生的條件性因素。這些因素不但自成體系相互獨立，而且相互聯系作用，形成一個互動的動態結構系統(圖1)。

2.1 需求不滿：農業科研經費違規使用的動力性因素

一切行為的發生都是從需求起始的，需求是行為產生的動力性因素。農業科技人員違規使用經費的行為，也是需求引起的。所謂需求，是指人生理性、社會性的要求在人腦中的體現。就實質而言，需求是人失衡后去求衡心理狀態，是一個人隱隱覺察到某方面的缺失從而去追求獲得的一種心理傾向。這種心理傾向推動人通過行動去滿足某方面的缺失從而達成心理平衡[7]。需求是一切行為產生的基礎和最原始的動力。人有了某種需求之后，會產生心理緊張和不平衡感，只有需求滿足后，才能消除心理緊張以恢復心理平衡。美國心理學家馬斯洛認為“人總是不斷出現要求的動物”。農業科研人員是農業科技創新驅動的核心因素，但長期以來，其創新活動缺乏經濟基礎保障，主要表現在國家對農業科研投入的重點集中在基礎設施的建設，對農業科研人員的生活保障等基本需求的關注相對較少，這使得農業科研工作者特別是一些普通青年農業科研人員的基本社會需求得不到滿足，致使他們產生強烈的挫折感，導致內心矛盾沖突，有些人往往會尋找其他不正當的途徑如違規使用經費等來滿足需求。此外，在注重市場經濟的物質利益導向下，科研人員總體的物質生活水平有所提高，許多科技工作者也認為科技人員收入基本相當于他們的貢獻[8]，但與其他行業如房地產、商貿、金融業、演藝業相比，科研人員特別是農業科研人員的收入偏低，與其個人期望收益差距甚大。而且，農業科研創新的智力勞動具有高知識積累、高強度、工作環境差等特征，這使得農業科研人員勞動報酬與其智力投入明顯不對等，導致他們產生不公平感和“相對被剝奪感”。“相對被剝奪感”(relative deprivation)是西方社會學界廣泛流傳的學說，是指當人們把自己的處遇與某些人、某些群體等對比而覺察自己居于不利時所生成的被剝奪感，是我們應該享有但實際并不擁有而產生的感覺。這種感覺會使人產生消極情緒，可以表現為憤怒、怨恨或不滿，有些人甚至會采取其他不正當的行為來滿足需要[9]。“相對被剝奪感”導致一些農業科技人員產生不平衡的心理，甚至會產生補償念頭，并將想法付諸于行動，最終去尋求非法手段來獲取自認為應有的利益。

與發達國家相比，我國科研人員尤其是年輕科研人員的平均收入在世界范圍內處于偏低水平[10]，而農業科研人員的平均收入又低于其他行業。科技創新人力資源需求需要在一定程度上給予滿足，即研究者生活條件應略高于社會平均經濟水平，以便體現科研人員的知識價值，提升他們對自己職業的心理認同，激勵他們投身到農業科研創新中去。然而，當下一些農業科研人員特別是年輕的農業科研人員囿于沒有完善的經濟保障，無法全身心投入到研究工作中去，這為科研經費違規使用等不良行為埋下伏筆。

2.2 科研功利化：科研經費違規使用的誘導性因素

當前，隨著社會物質財富的飛速增長，社會出現了異化，扭曲的價值觀也影響到農業科學研究，商品化、誠信缺失、以財富多少作為評判標準等科研功利化的價值觀念侵襲了農業科研的陣營，影響了農業科研良好的社會環境、文化氛圍與內在的道德觀和價值規范，嚴重制約并危害著農業科研的長遠發展與進步。客觀地講，科學的功利化是后發國家可能存在的普遍社會追求，其中也包括中國。早在19世紀末20世紀初中國向西方國家學習科學技術時，科學就肩負著民族救亡和文化救亡的雙重任務。科學技術有限及與發達國家的較大差距，也使得中國從當初就不得不選擇功利化的科學發展模式，這使得西方科學在中國化的同時，也種下了國家意志與科學自主性的沖突[11]。特別是當下在強調科學不能與經濟相脫節問題時，又進一步把科學推向了工具化的境遇，而這種功利化的價值取向往往可能導致科學精神和科研道德缺失，以致于在功利思想的支配下，將獲取財富作為科研的優先目的，進而導致違規行為的產生。

2.3 科研管理制度上存有缺陷：科研經費違規使用的條件性因素

制度是規制人們都要遵守的行為規程和準則[12]。制度是消減人的機會主義動意的最好武器，健全的制度下人們很難尋找到實施不端行為的時機。社會從來不缺乏制度，但是，制度履行的缺乏和存有的漏洞為科研經費的違規使用提供了空間。近一段時間，隨著國家不斷加強對科技體制的改革，對經費管理方法進行了強有力的改進，但改革并未完全順應農業科研創新發展的需要，仍存有諸多問題。主要表現在以下幾個方面：(1)農業科研人員知識能力等因素在一定程度上沒有給予經濟上的承認。人是科研工作中最重要的因素已經得到了人們普遍認同，但在實際管理中這一點沒有得到充分重視，主要表現在農業科技人員的知識、智力價值沒有在工資性收入中體現出來，更不用說，一些農業科研人員為了早出成果、出好成果，在田間地頭、實驗室加班加點工作，將所有假期都貢獻給研究工作的科研工作者也不在少數，投入到科研的時間大大超過了他們所得工資所覆蓋的勞動時間。但是，現行科研管理制度規定不允許項目組在編人員在項目中列支人員費，這使他們額外的投入很難得到經濟補償，出現了干得越多越吃虧的現象，讓一些人失去了工作的積極性。(2)科研經費預算管理制度教條化。當前，我國農業科研經費管理采取事前申報預算的管理方法，即科研人員在申請項目經費時，計算好項目的經費開支，并形成項目經費預算表，項目經費預算標準化、格式化，所有項目經費開支比例完全相同，無法與科研項目的靈活性相契合。而且，項目經費預算生成之后不予修改，在項目運行時，科研人員往往只有10%左右的調整權利。而科學研究是一個動態過程，也是一個探索過程，充滿不確定性和風險性等特征，因此對項目實際運行中具體的經費開支，科研人員無法精確地預算，這與項目申報過程中就要求精準預算好未來的經費開支有著一定的矛盾。因此，科研人員為了解決這一矛盾，導致一些項目在運行過程中不得不采取其他手段變更經費開支，如購買假發票、虛開人頭費等等，違規使用經費。(3)科研經費落實到賬存在問題。一些科研項目經費不能按時到賬，有些項目年初立項，年底經費才到位，而此時項目已經到了中期檢查時期，甚至到了驗收時期，顯然項目經費難以按照原計劃使用，科研項目負責人為了完成經費驗收指標，會出現突擊花錢的亂象，為了順利通過驗收不得不在財務報表上做假。此外，由于科研經費下達滯后，科研項目負責人要對經費下達前的研究花費進行補償或調劑，也需要考慮對未來的預算研究花費進行預留，將短時間使用不完的經費設置成“小金庫”。一些研究條件較差、經費較緊張的科研單位，項目負責人過分注重研究經費的保存積累，當科研經費到期快被收回時，為了延長經費使用時間，會采取設置“小金庫”的錯誤方式。以上問題是導致科研經費被亂用、侵吞、挪為他用等問題再三出現的重要因素之一。總之，經費管理制度缺陷給農業科技人員違規使用經費提供了機會。

3 消減農業科研經費違規使用的現實路徑

農業科研經費使用違規凸顯是多因素共同影響的結果。它既反映出目前我國社會急劇轉變過程中出現的新問題，同時也折射出社會價值取向的扭曲、科研管理的缺陷，以及農業科研人員在適應當前復雜多樣、急劇變化的社會環境過程中個體的不適應性。因此，想要杜絕此類行為發生，應著眼于農業科研的實際，整合各方面力量，構筑防止經費違規行為發生的預防體系。

3.1 加強職業道德教育

職業道德教育是指強化農業科技人員道德感，提升其對各種違規行為的抵抗力，形成“不愿腐”“恥于腐”的意識，這是防止農業科研人員實施違規行為的內在的、基礎的屏障。康德曾說過：法律規范人的外部行為，道德提升人的內在。道德教育決定社會主導的價值觀念，影響社會公眾的精神狀態，利于培養法治觀念和形成積極向上的社會意識，它是防止違規行為產生的重要思想意識屏障。縱觀社會的發展不難看出，一個具有良好道德的社會在一定程度上可以制約違規行為，一定程度上有助于社會的良性運轉；反之，一個社會輕視道德教育，主導價值觀塌陷時，則正是社會不穩定、違規行為高發時。所以，社會道德規范在治國、預防違規行為中具有重要價值。一些農業科研人員雖然有高學歷，但若忽視對科學道德的學習和做一名誠實科研工作者的素質培養，就可能在在某些名利及物質利益的誘惑下，明知故犯，鋌而走險。因此，加強農業科技人員以愛崗敬業、尊重科學、奉獻社會、崇尚創新為核心的職業道德教育，激發他們的責任感、榮譽感及珍惜社會聲譽的自尊自愛意識，提高其辨析防范能力，對于防范與控制違規行為的發生具有重要的現實意義。

3.2 注重法律意識培養

人生來都有所需求，合理尋求需求滿足是促進社會前行的驅動力，但超過合理范圍的過分的欲望則是犯罪的淵藪。柏拉圖認為欲望是人性的一部分。他提出人性的3個層面，即理性、志氣、欲望，如果欲望得到理性的控制與調節，欲望受到約束，人表現出善的一面，法律便可以束之高閣。法的作用就是防止人們釋放不合理的、過分的欲望，使那些不理性的人能控制自己的行為，以保障個人正義的品德[13]。亞里士多德則認為作為理性代表的法律，恰好正是消除一切欲望影響的理智表現[14]。總之，法律最根本的價值是規范人的行為。因此，通過加強法制教育，加強農業科研人員的法律意識使其自發地把自己的行為納入到法律的軌道，防止在思想行為上逾越法律的紅線。同時要有針對性地為農業科研人員提供法律服務，使他們充分了解法律保護什么，限制什么，打擊什么，使廣大農業科研人員在政策法律范圍內充分發揮主動性和創造性，切實防止違規的發生。

3.3 改革不合理的收入分配制度

亞當斯的公平理論告訴我們，個人在單位里最為關注的不是他得到的絕對數值，而是與別人做對比后的相對數值。在一定層面上看，工作激勵的過程，其實就是人與人之間進行對照、比較、作出決斷，并以此引導行為的過程[15]。管理者對員工的任何一個評價，給員工的任何一種待遇，都會使他們產生公平與否的感覺。公正、公平消失的結果是極大損害員工的積極性。當下，我國收入分配制度尚未完善，科研人員特別是農業科技人員的收入與其付出相比，還有不盡如人意的地方，部分農業科研人員的貢獻與報酬不成比例，出現心理失衡的問題。因此，要通過改革，把技術、知識作為分配要素，使科研人員的貢獻與報酬相符，力求讓他們物質生活水平有所提高，自身價值得到體現，科技創新積極性得到保護，擁有更多的獲得感、幸福感和安全感，真正體會到“知識經濟魅力”，滿足農業科研人員安心研究與創新的合理經濟需要，這樣才能根本上消滅經費違規使用的物質與心理需求。

3.4 深化農業科研經費管理制度改革

農業科研經費管理應在充分尊重農業科研發展規律的前提下，以有利于項目實施為主導，給予項目組更多的自主權利和活動空間。首先，使項目組能夠根據項目的實際需要，使用人、財、物。突破單位或組織鴻溝，實現科技人力資源雙向自由流動；打破農業科研勞動投入補償限制，按科研實際需要招聘農業科研人員，形成創新科研團隊；考慮到農業科研的未知性和不確定性，在經費預算方面應給予科研人員必要的柔性空間，使農業科研人員可以根據科研過程中的具體需要合法、合理、合規地使用科研經費，以免因制度原因導致經費支出與財務政策無法協調，導致科研合理使用卻在制度上不合規的問題；改革經費劃撥制度，避免經費到賬晚的問題，以保證項目有保障地順利開展。同時，制定一套細致且科學有效的科研經費全程監管制約機制，對經費使用全過程進行合理地、有效地跟蹤監管，防治科研經費被挪用、亂用和占為己有，讓農業科研經費在規范管理中發揮應有的效力。