我國食品藥品監管的癥結及其出路

杜海蓉（青海師范大學法學與社會學學院,西寧810016）

食品藥品作為公眾賴以生存的基礎和前提，在人們的生活中發揮著重要作用。但是，近些年來我國食品藥品的安全狀況令人堪憂，嚴重威脅著人們的生命健康。在計劃經濟時代，除糧食外，多數食品藥品由國有企業生產，質量自然并無大的問題。但在市場經濟條件下，逐利性使越來越多的生產者、銷售者致力于獲取利潤，而不考慮食品藥品的安全和品質。國家只充當“守夜人”的角色，并不直接干涉企業和個人的生產，這雖有利于其生產經營活動，但也給監管帶來了巨大的挑戰。受以往監管理念及監管思維的影響，我國對食品藥品的監督和管理存在諸多缺陷，這些缺陷成為當前食品藥品安全事件頻發的重要原因。因此，我們應當對當前監管的缺陷予以梳理，在充分認知和研究的基礎上，探尋我國食品藥品監督和管理的有效路徑，為確保我國食品藥品的安全奠定基礎。

1 我國食品藥品監管的現狀

近年來，我國的食品藥品安全事件頻發，從未長時間間斷。從2005年蘇丹紅鴨蛋事件到2011年的地溝油事件、瘦肉精事件、三鹿奶粉事件，再到近期的A股上市公司長春生物的疫苗造假事件，制假售假事件屢見不鮮，其覆蓋領域之廣，為大眾所熟知。尤其是食品藥品領域，與每一個公民的切身利益息息相關，因而一直受到公眾高度關注。相關資料顯示，2017年，相關監管部門共查處食品（含保健食品）案件25.7萬余件，貨值金額6.8億元，罰款23.9億元，沒收違法所得1.6億元。責令停產停業1852戶次，吊銷許可證186件，搗毀制假售假窩點568個，移送司法機關2454件。同年，監管部門共查處藥品案件11.2萬件，貨值金額3.3億元，罰款4億元，沒收違法所得金額1.1億元，取締無證經營1146戶，搗毀制假售假窩點238個，責令停產停業1569戶，吊銷許可證162件，移交司法機關1951件[1]。

客觀而言，上述數據一方面表明我國當前食品藥品制假售假的數量龐大，其中不乏大案要案，食品藥品的安全形勢不容樂觀，盡管相關機構加大了監管力度，但依然難以有效遏制不法事件的發生。但另一方面，該數據也表明，僅僅是所查處的情況，或者是我們當前已知的制假售假的情況就已經不容樂觀，但除此以外，我們還應意識到，現階段還有未發現、查處的制假售假的情形，這表明我國的食品藥品的制假售假依然處于高發階段。顯然，我們將消除食品藥品的制假售假寄托于不法分子道德品質的提高是毫無可能的，因為良好的道德品質是人在長期的社會實踐過程中所形成的具有穩定性的價值判斷和價值傾向，其形成并非一朝一夕之功，需要長期的內化和外在影響。因此，我們對制假售假只能采取其他途徑予以應對。

2 我國食品藥品監管的癥結

盡管導致當前食品藥品安全事件的原因是多方面的，但主要還在于制度不完善和監管力度不夠。對此，我們需要認真審視我國當前監管的缺陷，分析內在原因，這是我們探尋應對措施的前提。具體而言，我國食品藥品監管的缺陷主要有以下幾個方面。

2.1 監管理念滯后

我國食品藥品安全監管的理念有待改進。除了事前的審批之外，還應當加大實地檢查，不能僅停留于生產、制造的審批。目前，我國監管的總體思路是“分段監管為主，不同種類監管為輔，多部門共同監督和管理”。此監管機制旨在得到不同部門的協作與監管，但這一理念存在諸多缺陷。各個部門分工、協作，各個部門均具有監管權，但問題在于各個部門協作問題、管理重復以及管理滯后等現象突出，政策實施被分割成為連接不足的幾個部分，勢必會影響監管的效果。當食品藥品安全事件突發，且在追究法律責任時，牽扯到的各有關部門均會尋找理由和借口相互推卸責任。這種情況往往導致監管的斷節，出現監管盲區，降低監管的一致性和監管效率等諸多“政府失靈”的現象，這是我國食品藥品安全事故不斷發生的根源之一[2]。

2.2 監管制度缺漏

這些年來，食品安全問題的嚴峻性在很大程度上與相關監管部門的處罰力度不足有關。例如，在我國現行《食品安全法實施條例》中，多數是對生產者的義務規定，對監管者具體的監管行為未做規定，存在遺漏，這也使得實踐中監管不力、疏于監管的情形大量存在，使生產者更加明目張膽、有恃無恐。生產環節是確保食品藥品安全的一個重要環節，目前監管部門主要監管對象是以取得“QS”認證為標準之一，這就使得沒有取得該生產標志的企業和作坊成為食品生產的隱患[3]。

2.3 實地檢查不足

一直以來，許多地方的監管部門存在“辦公室”執法的情形。在實踐中，監管部門倚重于事前的生產行政許可，對審批之后的生產行為監督不夠，不深入基層，不深入企業，企業自由生產，作坊自由制造，這已經成為我國相關部門監管不力的主要表現形式，大大降低了監管的實際效果。

2.4 監管者的責任不明確

盡管制假售假的原因是多方面的，但不可否認的是監管部門監管的缺乏也是其中的重要原因，在此情形下，給了制假售假者鋌而走險的機會。為了督促監管部門及其工作人員積極履行職責，應當對其法律責任進行詳細的規定。我國現行的《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國藥品管理法》雖然均對監管部門的工作人員的監管責任進行了一定的規范，但高度概括，難以具體操作，存在責任不具體、不明確的情形，這也就導致實踐中“懶政”或怠于監管的行為大量存在，使制假售假的不法行為層出不窮[4]。

除上述缺陷外，監管部門的關鍵崗位及容易尋租環節長期由某一人把守和管理，既未嚴格實行輪崗交流與競爭上崗，又無監督、制約措施，從而導致工作人員被利益所俘獲，對生產者睜一只眼、閉一只眼，對工作當中出現的問題不深層次追究，由此也導致食品藥品制假售假的情況發生。

3 我國食品藥品監管的策略應對

如上所述，我們寄希望于制假售假者的良心與道德是不切實際的，只能強化于事前監管，通過事前監管來遏制當前案件的高發事態。換言之，相關部門應當有更為切實有效的作為，通過更為積極的監管來確保食品藥品的安全。我們應當從以下幾個方面著手。

3.1 重塑監管理念

現有的監管理念不能滿足食品藥品監管的需要，亦無法與風險社會相適應。風險社會最大的特點是各類風險的潛伏性，即風險不會隨著行為立即出現，而是潛藏于行為之中，不定期爆發。隨著社會的發展，人們越來越關注食品安全，并將其視為政府最急需治理和解決的問題，但我國食品安全的監管理念與人民日益增長的安全意識不協調[5]。對于受害者而言，無論何種嚴厲的處罰也難以撫平受傷的心靈，對消費者而言，無論多么嚴厲的處罰也難以挽回其對自身所信賴品牌的信任感。因此，我們需要更改當前的監管理念，即以事前監管為基礎，以積極作為為根本，以事后懲處為輔助，以制度完善為依據，強化對食品藥品生產的監管。以此為理念，就需要監管部門積極作為，而不是坐等案件爆發后再去查處。

3.2 完善監管制度

國家法律的構建與國家經濟的發展是相互協調的。隨著我國社會的發展，針對食品藥品監管中存在的問題，我們應當逐步完善相應的法律體系，通過構建具體、完善的食品藥品安全法律體系，保障人民生命健康安全。此外，對食品藥品安全的監管力度應進一步強化，不能僅僅停留在口頭上、會議上和文件上，必須要深入實際，狠抓落實，監管體系要協調、完善，部門之間一定要緊密協作、相互配合。實踐證明，建立“風險評估與預警機制”可以實現食品安全風險管理由“事后控制”向“事前預防”的轉變，其可以成為保障食品安全的一道重要防線[6]。因此，應當對現行相關的法律法規以及部門規章根據實際發展需要作出更為詳細且操作性強的規范，使每一個環節均有與其相關的制度規范，減少無法律、無制度依據的現象發生。

3.3 完善監管者的法律責任

食品藥品安全的監督管理制度應著重體現在預防食品藥品的制假售假問題上，這就需要建立監管責任制和責任追究制，嚴肅查處慵懶行為，嚴防失職瀆職現象[7]。在實踐中，食品藥品的安全監管方面出現問題的原因有兩個方面:一是監管人員玩忽職守、懈怠瀆職的不作為行為，未能形成高壓和震懾作用；二是執法人員的包庇、放縱行為導致不法分子有恃無恐，明目張膽地從事違法活動。基于此，食品監管失職罪在2011年得以寫入《刑法修正案(八)》中，即在我國現行《刑法》第408條中，增加了“食品監管瀆職罪”，體現了對食品監管犯罪的規范，這在一定程度上對負有相關監督管理責任的國家工作人員起到了約束作用[8]。但這些規范還不能完全有效規范監管者的責任，建議對具體的怠于監督的行為及其法律責任予以規范，如實地檢查、偽造檢查結果等責任的規范[9]。

3.4 強化實地、突擊檢查

對食品藥品的監管是一個多重體系、多方面共同作用的結果。對生產者的生產資質進行審查并頒發生產許可證僅是監管的一個方面，生產許可證的發放并不意味著監管者從此高枕無憂。經過多年的發展，我國國民的道德品質依然有待提升，受經濟利益驅使,依然會有一些不法分子鋌而走險，置人民群眾的生命健康于不顧，生產制造假冒偽劣產品。實踐中，許多制假售假案件均源于大眾和記者的舉報與揭露，證明“辦公室執法”已不符實踐之需。這就需要監管部門摒棄以往的監管思維和作風，深入基層，實地檢查企業的生產。以定期或不定期突擊檢查來替代“辦公室”執法，相信這一監管必將對生產者起到有效的監督作用。

3.5 強化群眾監督

在食品藥品監督管理方面，人民群眾是我們必須要依靠的，由于他們生活的區域、時間、范圍廣泛，所見所聞可以形成巨大的監督網絡，使得制假售假無處可藏。因此，其對企業和個人的生產經營活動的監管力量是單一的監管機構所不能比擬的，在食品藥品的監管上必須依靠群眾力量，廣泛地發動群眾[10]。為了方便人民群眾舉報，建議110報警平臺增加食品藥品監督舉報功能，并對核實的準確線索給予所查處罰金的一定比例的獎勵。人人參與的情形對食品藥品的安全監管必將能起到有效的震懾作用。

除上述舉措外，我們還應當進一步加大對一些關鍵崗位的選調選配、輪崗交流的工作力度，防止工作人員收受賄賂而放松檢查。對于可能影響公正執行的行為作出詳細的禁止性規定，使監管人員的每一個環節和行為均有與之相對應的制度。同時，針對審批崗位，采取審批的標準制度，對不符合標準的審批一律追究個人責任，以加大對行政審批權力運行的監督。

4 結語

食品藥品關系人民生命健康，其生產與銷售絕不應出現質量瑕疵。針對我國監管的缺陷，我們應當重塑監管理念，以完善制度、強化實地檢查以及發動群眾參與等舉措來加強對生產者的監督，從源頭減少假冒、劣質食品藥品流入市場。吉林長生生物疫苗事件從嚴、合法、合規的查處，應當成為我國強化食品藥品監督管理的新起點，通過切實的舉措來完善我國的相關監管體系，彌補當前監管的缺漏，以多途徑、多舉措形成合力來確保我國食品藥品安全，保障我國國民生命健康之需。