農村土地經營權抵押問題的思考與對策

鐘哲

對土地經營權抵押貸款的探索，是我國在農村金融改革試驗中的重大創新，是對當前農村面臨的農民、合作社融資困境的重大突破。最終激活農村融資功能，對于實現農民脫貧致富、農業現代化及農村經濟發展具有重要的推動作用。目前，我國現行的法律規定不允許農村土地承包經營權以抵押擔保方式進行流轉，這限制了土地承包經營權作為用益物權的權利。然而，現行中央政策又提出農村土地經營權可用于抵押進行貸款融資，各地方政府也出臺了相應管理辦法推動中央政策的實施，部分農村、農村金融機構開始嘗試土地經營權抵押貸款。通過對土地經營權貸款試點地區實施情況的分析，總結研究發現現行土地經營權抵押貸款存在的問題，主要表現在抵押權難實現、抵押物評估價值難以確定、貸款風險難于控制、法律制度不完善等方面。

1 農村土地經營權抵押發展現狀

長期以來，大量農村土地處于閑置或低效利用狀態，而且由于缺乏有效的抵押資產，“擔保難、融資難、融資貴”嚴重制約著農村經濟的發展。為盤活農村土地資源，近年來，中央陸續出臺一系列農村土地改革政策，在確保耕地紅線、保障農民利益的前提下，逐步明晰、完善農村土地權能，賦予農民土地抵押融資功能，并確定試點改革、穩妥推進實施路徑。試點工作分為三個階段：2015年，試點地區推進試點；2016年，及時研究解決試點中存在的問題；2017年，推進試點工作，形成全國試點總結報告。在此期間，國家將根據試點地區工作進展情況，推進相關法律法規的修改完善，完善相關配套法規制度建設。

雖然政策層面初步賦予農村土地資產的抵押融資權能，但農村土地產權的抵押創新還面臨著法律法規、配套機制等諸多因素的制約。

1.1 法律條款亟待修訂

《農村土地承包法》《擔保法》《物權法》明確規定，除“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權和承包經營權外，耕地、宅基地、自留地、白留山等集體所有的土地使用權不得抵押。

最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條規定，“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效；對因此造成的損失，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。”

這些法律相關條款的設定是根據當時的國情，為了適應當時的農村土地發展狀況，保護耕地，具有深遠的戰略意義。而隨著我國農村改革的深入，相關法律條款不適應現今的農村發展，限制了土地的應用，應做適當調整。

1.2 價值評估機制缺乏

農村土地經營權抵押融資的抵押金額是由農村土地經營權的價值評估決定的，價值評估在農村土地經營權抵押融資中具有舉足輕重的地位，關系到抵押雙方的利益及農地經營權抵押融資是否具有持續性等問題。但由于農村土地受區位、地形地貌、土壤等自然條件甚至地上農作物種植種類的不同，其價值的差異很大，對其本身很難做出比較客觀、準確的評估，因而建立一套統一的農地價值評估體系十分困難。而且農村土地產權評估公益強、收益低、要求高，一般的專業評估機構和人員大多不愿意介入此領域，造成目前農村土地經營權評估的中介機構和人員十分缺乏，其認定的價格可能過高或過低，導致現實中農戶能夠得到的貸款金額較低無法滿足其資金需求。

合理的價值評估機制有利于土地資源的優化配置，從而實現權利抵押融資的良性循環。因此，農村土地產權價值評估是制約農村土地經營權抵押融資的主要因素之一。

1.3 交易所作用發揮不夠

土地經營權作為市場元素有別于普通資產，規范化的交易應該既要有管理部門確權登記，又要經過交易機構的鑒證認可。盡管各試點地區均建立了農村產權交易場所，但由于后期宣傳、管理等措施沒有及時跟進，其職能作用遠遠沒能得到有效發揮，導致抵押過程中供求信息獲取不對稱與反饋不及時。很多基礎農戶由于缺乏對政策的理解和對交易所性質的認知，未經交易所辦理手續，私下直接流轉給了經營大戶。不規范的產權交易，勢必影響農戶及農業組織向金融機構申請“農地抵押貸款”融資的審批，糾紛一旦發生，自身權益的維護也會受到影響。

1.4 農村土地經營權抵押融資變現難

農村土地經營權作為抵押標的物并不具備常規抵押物的特征，它只是一項用益物權，但權利人對其處分并不是完全自由的，土地經營權的再流轉或變現涉及與承包戶的關系，如果承包戶有不同意見，處理起來難度較大，交易成本很高，這無疑會增加金融機構的放貸風險、降低其參與積極性。同時，抵押擔保資產的共同特征就是易于流通變現，農村土地經營權作為抵押擔保物也要符合這個特征，這就要求我國農村土地產權流轉交易市場比較完善和發達，然而，當前我國農村并沒有形成成熟的農村土地產權流轉交易市場，金融機構在進行農村土地經營權變現時需要花費大量的時間和人力去尋找流轉對象，并且在短期內還很難找到匹配的農戶或者經營主體接受土地，從而嚴重制約農地經營權抵押融資的推廣。

此外，盡管農村產權交易市場建設在加快推進，但農村土地抵押擔保體系、價值評估體系等還比較滯后，配套的制度也比較缺乏，不利于土地融資安全和交易制度保護，增加了農村土地承包經營權抵押的風險，導致金融機構開展農村土地經營權抵押的積極性不高。

2 農村土地經營權抵押實踐模式

我國農村土地經營權抵押融資經過多年的實踐探索，大體分為直接抵押模式、土地經營權聯合抵押模式、反擔保模式和交易所模式。

2.1 直接抵押模式

四川崇州市以集體經濟組織為中介，在農村產權確權頒證的基礎上，規模經營主體就能夠到土地流轉交易服務中心辦理權利登記并領取權利證書，獲得土地經營權證書的規模經營主體即可獲得向銀行辦理抵押貸款的資格，通過綜合評估，由金融機構發放貸款。為降低放貸風險，崇州市財政建立了農村產權抵押貸款融資風險基金500萬元專戶存儲，一旦發生不能還貸事件，崇州市政府將與銀行按照8:2的比例進行風險共擔。

2.2 土地經營權聯合抵押模式

安徽省阜陽市潁泉區推出了“農村土地經營權+擔保+地上附著物+林權+大型農機具”等組合抵押擔保方式申請貸款，且貸款利率上浮不超過同期基準利率的30%，提高貸款額度，控制融資成本，放大農村資產資源的效應。潁泉區還安排了1000萬風險補償金，對可能出現的損失由政府與銀行按8:2比例分擔風險，并探索納入“4321”新型政銀擔（區級擔保機構、省級再擔保機構、銀行、地方政府）合作試點。

2.3 反擔保模式

寧夏同心縣推出“土地承包經營權反擔保貸款”：以村成立“農戶土地承包經營權流轉合作社”，注冊登記為合法主體。需要貸款的農戶自愿將自己擁有的部分土地承包經營權向合作社入股而成為社員，同時選擇二至三戶社員農戶作為聯保貸款擔保人。如果不能按期還貸，土地將由合作社流轉給代其償還貸款的擔保人，直到貸款農戶重新贖回。土地承包經營權流轉合作社為貸款農戶提供擔保，貸款農戶以其入股的土地承包經營權向合作社提供反擔保。

2.4 交易所模式

湖北武漢模式的業務辦理程序為“交易-鑒證-抵押”，武漢市政府成立的農村綜合產權交易所，為土地經營權抵押貸款搭建起了良好的平臺，即在土地流轉交易環節實現土地經營權的確權，由農交所對土地流轉行為進行交易鑒證，并頒發交易鑒證書。貸款人還要在農交所辦理土地經營權及土地附著物抵押登記。貸款金額不超過抵押品估價的50%。貸款到期無法償還的，依托農交所平臺，將該項目土地經營權掛牌再流轉。這一制度設計，讓土地承包權與經營權分開。這種抵押不影響農戶的土地承包權權益，因為抵押的只是可流轉的土地經營權。

2.5 規模企業、大戶直接土地經營權抵押模式

安徽省農村綜合產權交易所廬江分所采取規模企業、大戶直接土地經營權抵押模式，即在交易所合法流轉取得的經營權，可以在交易所抵押登記平臺抵押登記后，從開展業務的相關銀行直接獲得貸款，無需額外其他擔保，極大方便了經營戶的融資手續和融資成本。同時，建立風險緩釋及補償機制，設立償債風險基金。廬江縣政府設立規模為1000萬元的農村承包土地的經營權抵押貸款償債風險基金。當債務人出現到期不能全部或部分歸還貸款情況時，債權銀行通知交易所，交易所將保留《廬江縣農村土地承包經營權流轉證書》中標明的流轉土地的經營權在交易平臺上交易。交易所得用于歸還債權銀行貸款本息，不足部分，按銀行承擔80%、縣財政承擔20%，從償債風險基金中支付。

綜上，在直接抵押模式下，因為往往需要金融機構的綜合評估，規模經營主體的綜合信用實際在考量因素中占了很大的比重；聯合抵押模式需要增加額外擔保或其他抵押物；在反擔保模式下，流轉合作社參與價值評估，抵押價格主要還是由家庭經營農戶與金融機構協商確定。這幾種模式，核心點都未能體現土地經營權的價值，真正起抵押作用的實際是信用、擔保等其他因素。

湖北武漢、安徽廬江的農交所模式大大提高了經交易所流轉后土地經營權的“含金量”，程序便捷、高效，引入第三方評估機構，秉承科學、公正原則，合理評估土地承包經營權價值；配合風險保障基金和發生不良貸款后經營權通過交易所再流轉的完善措施，真正發揮了土地經營權作為抵押物的一項權能價值。

3 完善農村土地經營權抵押的對策

3.1 法律上的可行性

土地經營權抵押相關法律條款與現行政策產生沖突，因此在法律建設方面應重視產生這一沖突的原因。現在試點地區運行的農地經營權抵押融資是通過把經營權從承包經營權中分離出來以避開法律禁區進行的。農地經營權抵押融資并沒有獲得國家層面法律的認可，這大大增加了參與農村土地經營權抵押融資的金融機構的風險，也為后期土地經營權的處置變現埋下了巨大隱患。從法律上對農地經營權抵押融資的各個行為主體進行規范和約束，防止其進行過程中因法律制度不明確造成任何一方的損失，避免土地糾紛，進而使農村土地經營權抵押融資獲得法律保障，這是非常重要的。應該進一步明確相關法律的限制，盡快完善《承包法》《物權法》《擔保法》等相關法律法規，明確“三權”內容、性質、內涵及法律關系，制定“三權”登記、流轉等程序，為農村土地經營權抵押融資提供法律支持和保障。

3.2 建立健全農村綜合產權交易平臺

地方政府要依托公共資源管理等平臺，推進縣（區）、鄉（鎮、街道）等多級聯網的農村產權流轉交易平臺建設，提供集信息發布、產權交易、法律咨詢、資產評估、抵押融資等于一體的一站式服務。

農村綜合產權交易平臺有利于加速土地流轉，實現農村土地的規模化經營，促進新型農業經營主體的發展，為其節約成本和尋租空間；及時指導流轉雙方簽訂規范的土地流轉合同，并建檔立案；對抵押貸款的土地承包合同（包括流轉合同）的合法性、真實性進行審查并鑒證；為土地流轉提供合同、法律、競價、糾紛處理等相關服務的同時，加強對土地流轉、抵押等信息的發布、公示，以提高農村土地承包經營權的市場價值。

另外，當抵押人無力償還貸款時，幫助金融機構實現處置農地經營權權益、解決農地經營權抵押變現難問題。對于到期未履行相應債務的抵押，鼓勵通過掛牌流轉、專設機構收儲等方式進行處置，發揮交易所的平臺功能作用。

3.3 建立價值評估機制

開展土地經營權抵押，如若缺乏對農村土地價值的專業性評估，土地價值評估制度不建立，土地經營權抵押貸款額度無法量化，農村土地抵押就不能實現有效的市場化，金融機構也不能制定針對性的風險防范措施。因此建立具有權威性、公正性及科學性的農村土地經營權價值評估機構是十分重要的，秉持價值評估的中立性，鼓勵具有資質的第三方評估中介機構參與農村土地經營權價值評估。

在組織交易過程中，農村綜合產權交易機構可依據評估機構備選庫申請多家第三方評估機構予以評估，其出具的報告更能夠獲得銀行等金融機構的認可。而農村綜合產權交易機構只是作為信息發布的平臺與交易平臺，并不對交易價格進行過多干預。

3.4 完善抵押制度

土地經營權抵押要堅持不改變土地用途、不改變集體土地所有權性質、不損害農民權益和不破壞農業綜合生產能力為基礎，按照堅持集體所有權、穩定承包權、放活經營權的原則，對農村土地產權進行適度的細分，明確所有權、承包權、經營權在占有、使用、處分等方面的權能邊界。土地經營權抵押貸款應限定為用作農業生產經營的用途，不得擴大到非農業生產經營。

加快土地確權登記頒證，對土地進行“還權賦能”，使農民擁有完整的土地產權，增加土地的流動性，實現土地資源的優化配置，避免因權屬不明引發矛盾，強化農民土地物權意識，依法維護自己利益。

3.5 健全風險補償機制

建立由借款主體、金融機構和政府共同承擔損失的風險分擔體系。加強“銀保合作”，探索創新并推廣土地經營權抵押貸款保證保險等與農村產權抵押融資緊密相關的保險產品。

政府必須進行適當干預和監管，防止改變農用地的利用方式和用途，防止抵押無序的狀態，防范潛在的金融風險。并設立農村土地抵押貸款的專項風險基金，以保證農村土地經營權抵押融資中抵押雙方協商以處置抵押物直接清償債務而終止借貸關系后，資不抵債的損失部分得到合理的解決。對于該基金的管理和使用一定要公開、公平、公正、透明、合理。

引導抵押當事人雙方在抵押合同中訂立風險防范條款，完善農業保險機制框架，完善農村金融風險補償機制；建立擔保體系或引入第三方擔保機構。第三方擔保機構的引入在很大程度上把借貸風險從金融機構轉移到擔保機構上，有效的降低了金融機構的風險，使得農村土地經營權抵押融資能夠持續進行下去。

此外，監管部門還應建立農戶信用檔案，防止因抵押改變土地用途，司法部門要依法受理和妥善審理、執行有關土地承包經營權抵押貸款的糾紛案件，保護各方利益。

4 結語

從目前的農村土地抵押融資試點工作來看，農村土地抵押融資制度創新改革工作已經取得了一定的經濟效益和社會效果，也催生了一批相應的專門性機構和金融試點單位的設立。但是，在農村土地抵押融資制度創新試點改革中，也出現了各種問題，在今后農村土地承包經營權抵押的推進過程中，政府應該起主導作用，培育流轉市場，優化扶持政策。在現有政策下,探索農地抵押融資的新途徑，讓土地成為農民可靠的物質財富，在市場中得到不斷的優化，充分體現出其經濟價值。