律師代理信訪案件機制研究

錢鑫

一、信訪制度的發展與作用

1951年6月7日，《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》頒布，信訪制度正式確立。圍繞新中國建立的政治活動、政策法令的出臺生效、生產形勢的變化更迭，1957年新中國迎來了第一次信訪潮。文革結束后，信訪制度的重新發展也慢慢開始步入正軌。2003年，收容遣送制度被廢止，“信訪洪峰”出現。2005年，《信訪條例》的頒布，正式在法律法規層面對信訪制度加以規范。時至今日，信訪制度的確立已有六十多年，幾經波折的發展模式也將面臨更深層次的挑戰和變革。

在法治化發展進程中，對于信訪制度的發展、變革、功效等各方面都滋生出許多觀點的碰撞。但無論如何，信訪制度作為我國特有的政府聯系群眾的紐帶，是群眾參與政治生活的“橋梁”，這座“橋梁”帶來的現實作用和實際意義不容忽視。首先，溝通作用。通過信訪制度，群眾對國家頒布的法律政策、宣布的政治活動、社會的動態形勢等進行了解，以主人翁的形式真正參與到國家政治、經濟生活。對于信訪中群眾反饋的不解、疑難、困惑，國家會在自己的政策活動中予以解決，從而真正符合信訪制度建立和發展的一個宗旨——以人為本。其次，監督功能。許多信訪人反饋的通常是對機關單位工作人員、國企事業單位的領導人員的指正和舉報。拋開其中的真實性不說，信訪制度最直觀的功能之一就是對法律執行活動和法律執行者的監督，究其根本就是對法律的監督。最后，救濟功能。在法治社會中，最根本的救濟功能最終都會落腳于司法途徑。然而社會民情復雜多樣，權益侵害更是五花八門，在由侵害到救濟的整條線中，社會救濟的形式不能完全拘泥于其中一種，當然也不能脫離法治聊救濟。最正確的態度應當是將信訪制度作為社會救濟的一種補充形式，在維護法律權威的同時排解憂慮，解決問題。

二、信訪制度的缺陷與困境

21世紀的中國，面臨著社會經濟轉型，利益格局調整等挑戰，矛盾的滋生給社會的信訪工作帶來了巨大的難題，從中也暴露出了信訪本身的制度缺陷。

第一，信訪數量大幅增長。經濟社會的發展在一定程度上增長了社會矛盾的基數，因此經濟糾紛而導致的信訪問題占比多數，也是增長最快的部分，如拆遷補償糾紛、合同糾紛等。同時，加上群眾根深蒂固的“信訪不信法”的觀念，導致社會信訪數量大幅度上升，信訪工作壓力空前之大。

第二，群體性信訪量增長。群體性的信訪形式相比于單一個體的信訪而言，社會影響力更大，解決問題更復雜。他們往往基于同一被侵害的利益體，在表達觀念上更加大膽激進，在信訪方式上也可能更加激烈持久，如何在一個問題上平衡多方利益，給現實工作帶來了難度。

第三，信訪秩序混亂。矛盾的反饋和解決之間不成正比，導致了最直觀的現象之一就是越級訪和進京訪數量的增加，以及纏訪、鬧訪的占比增大。混亂的信訪秩序不僅增加了工作壓力和成本，更使群眾和政府之間的關系變得更加緊張，秩序陷入了一個令人堪憂的惡性循環。

第四，信訪考核的過度嚴苛。將信訪納入考評機制，是全國普遍采用的模式。不可否認，它在一定程度上確實有利于信訪制度的發展。然而，隨著社會矛盾的增多和復雜化，信訪工作者肩上扛得壓力越來越大，在工作熱情上呈現一種疲軟態勢，繼而表現出的就是信訪工作的力不從心。

第五，法律規定欠缺系統。目前，信訪工作的法律規定相對不完善，對于社會中暴露出的新問題更是沒有進一步進行規范。法律本身便存在滯后性，在規定上再加以滯后，便在總體效果上與社會實際形成一個斷層，斷層越大，矛盾越多，繼而循環，影響不容小覷。

三、律師代理信訪案件的制度優勢

律師參與信訪工作、代理信訪案件的一大關鍵就是律師群體本身。這個群體參與到信訪工作中具有明顯的優勢和不可替代性。

第一，親民性。相對于司法機關，律師具有更加堅實的群眾基礎。他們貼近群眾的生活，對于群眾的需求也更明了。這種明了不僅僅基于律師工作性質的本身，更是相同的社會視角。不同于政府、司法工作人員，他們往往更加懂得群眾的疾苦和需求，是能夠體恤民情的群體。

第二，專業性。社會發展中，涉法涉訴信訪案件的數量呈飛速上升的狀態，加上社會法治化的日益完善，法律可謂為社會立身之本的基礎之一。通過咨詢和了解，將復雜的問題解釋得更加簡單，將專業的問題詮釋得易懂，他們將正確的法律知識告訴百姓群眾，引導正確的信訪方向，確立規范的法律觀念。

第三，中立性。律師的工作沒有具體身份的限定，往往是自由職業者，但是這樣的自由在信訪工作中卻恰到好處地擁有了相當明顯的優勢，那就是中立性。這種身份的中立性對于修補群眾和政府之間緊張的關系非常必要。在律師的引導下，群眾更加愿意去相信“公”的力量而不執著于“私”的手段。

第四，公益性。律師參與信訪工作，為群眾代理信訪案件，往往具有一定的公益性，在費用的收取上一定具有親民性。這在很大程度上減輕了信訪群眾的經濟壓力，更加深受群眾的歡迎，從而推動該制度的普及，規范信訪秩序的有序，促進社會秩序的穩定，完善法治化建設的道路。

律師參與信訪工作、代理信訪案件是根據現階段信訪工作面臨的困境所探索出的解決方法，也是法治化理念的體現，其具有的優勢剛好與現行的信訪制度實現互補，從而更有利于信訪工作的開展。在律師的幫助和協作下，可以改變群眾根深蒂固的“信訪不信法”的觀念，在反饋問題得到及時而有效的解決后，更可以他們相信法律的力量，同時也彌補了信訪工作群體中法律人士欠缺的局面，從而形成一個良性的互動。信訪制度的逐漸健全，法律意識的不斷提高，社會秩序的不斷穩定，都進一步促進社會法治化建設的發展。