欠發達地區農村土地經營權流轉問題與對策研究

王伯承

摘要：農村土地承營權流轉是集聚和盤活土地資源實現農村產業振興的基礎。作者以重慶市長壽區為例，在深入調研的基礎上，深刻分析了欠發達地區影響土地流轉的障礙因素，從轉變群眾觀念、增加政府投入、培育新型主體等六個方面提出了加快土地流轉的對策建議。

關鍵詞：土地流轉 鄉村振興 問題 對策 欠發達

一、農村土地經營權流轉的現狀

重慶市長壽區地處重慶腹心，襟長江而臨主城，距重慶主城區50余千米，屬于三峽庫區生態經濟區，海拔多在300米以上丘陵地區，是“大工業”和“大農業”、“大城市”和“大農村”并存并進的欠發達地區。2018年全國政府工作報告提出，“發展多種形式適度規模經營，是中國特色農業現代化的必由之路”。土地流轉是集聚土地要素、盤活土地資源，推動農業適度規模經營的關鍵環節，一定程度上反應地區農業的產業化發展水平。近年來，長壽區經濟社會發展取得了長足進步，鄉村振興戰略扎實推進，土地流轉呈現較好態勢，截至目前，長壽區土地流轉面積為42.02萬畝，占總耕地面積的49.44%，實現土地規模經營面積達21.21萬畝，規模經營率為24.95%，2017年比2016年遞增2.46%。但從總體上看，仍然存在土地流轉的數量有限、速度較慢、規模經營比例較小等弱點，值得我們認真研究和重點推進。

二、農村土地承包經營權流轉存在的問題分析

（一）政府重視不夠

一般認為土地經營和流轉經營是農民自己的事，政府不能大包大攬、包辦代替。所以，各街鎮政府和村支兩委，對農民土地經營疏于管理，不聞不問，對農民土地流轉定位不明，職責不清。街鎮沒有建立農村土地承包經營和流轉經營的管理機構，村、組未能履行土地所有者的職責，既沒有形成有效督促農民精耕細作、提高土地經營效益的制度，也沒有形成土地流轉公開、透明的信息發布、對價評估、風險防范、激勵約束、矛盾調處等機制。

（二）“農民”觀念落后

一是“貪念”使然。國家于2004年在全國實施種糧補貼，2006年全面取消農業稅。兩項利好政策的相繼實施，雖然減輕了農民負擔，為發展農業生產提供了良好的條件，但是，由于種糧補貼是直接補貼到土地“擁有”者賬上，為農民“只要擁有就能領錢”的“貪念”思想提供了可乘之機，不愿流轉。二是擔心失去土地。土地流轉后經營業主必然根據經營需要進行土地調整，一旦業主經營失敗，農民不但領不到租金，還拿不回自家原有的承包地，變相失去自己生存的“命根子”。

（三）經營業主太少

隨著工業化和城市化的不斷推進，二、三產業的經濟效益遠遠大于傳統農業，加之欠發達地區的農業一般屬于缺乏特色的低效農業，大量農村勞動力外出務工“找大錢”，大量少年兒童城鎮求學“奔前程”，農村素質高、能力強的農民進城發展，留在農村的大多為素質低、能力弱的傳統農業種植者，或者是“留守老人”，本土農業人才奇缺，無法流轉土地規模經營；城市社會資本擁有者，由于本身對“三農”缺乏深刻了解，加之土地租金較高，經營投資大、周期長、風險高以及信息不對稱等，不敢到農村發展。

（四）基礎設施簡陋

一是交通設施簡陋。現行的農村交通設施系？2005年10月黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”之后逐步規劃建設的，公路和生產便道的路面狹窄、坡度大、質量差，農業生產資料和農產品的運輸十分不便，嚴重不適應鄉村振興中產業發展的需要。二是農田水利設施、灌溉設施極為落后，農業基本上還處于“靠天吃飯”窘態。

（五）產業化程度低

農業產業化是現代農業的經營方式和產業組織形式，具有市場化、區域化、專業化、規模化、一體化、集約化、社會化和企業化等特點。農業產業化程度能夠反映一個地區農業發展水平。長壽區流轉土地少，規模經營比例小，農產品加工業不發達，產業化程度較低。

三、加快農村土地流轉的對策建議

農村土地經營權流轉在鄉村產業振興中的重要作用，決定了我們各級黨政必須以高度的責任擔當、無畏的膽識，創新工作思路和方法，加快農村土地經營權流轉步伐。

（一）加大宣傳力度，切實轉變群眾觀念

觀念決定行為，觀念的陳腐是改革創新的桎梏，必然導致行為滯后。當前，欠發達地區農民存在一些錯誤觀念，如“只要占有土地就能領到種糧補貼”、“流轉土地就等于失掉生存的最后一道保障”等，嚴重影響和制約了農業產業化的發展進程。一是堅持破立結合，用科學理論教育引導群眾，如用習近平鄉村振興思想等幫助群眾破除舊觀念、樹立新思想。二是堅持多管齊下，采取群眾喜聞樂見、豐富多彩的傳播載體感染群眾，形成新的就業觀、創業觀，為建設美麗家鄉添磚加瓦、增光添彩。同時，也要利用工業園區、農業園區和城市建設等增加就業機會和就業崗位，不斷轉移農村富余勞動力。

（二）加大政府投入，增強土地流轉引力

一是加大政府資金投入。區縣政府要根據鄉村產業振興發展要求，把基礎設施建設重點放在農村，加快農村公路、供水、供氣、環保、電網、物流、信息等基礎設施建設，推動城鄉基礎設施互聯互通；實施智慧農業水利工程，提高抗旱防洪除澇能力，推進物聯網試驗示范和遙感技術應用，為本地農村土地經營權流轉創造有利條件。二是加大政府組織投入。建立土地流轉服務中心，與農業服務中心合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子的管理體制，加強政府土地流轉工作的領導、指導、監督和服務引導工作，建立流轉檔案，調解流轉糾紛，促使土地快速、長期、整體、穩定流轉；工作中，要建立規范的土地流轉程序，既克服用行政手段強制農民流轉的“越位”行為，也克服放任自流、疏于引導服務的“缺位”行為，為招商引資提供優質服務，推動土地集約規模經營。三是加大政府引導性投入。以區、鎮農村土地流轉服務中心為依托，按照“自主經營、自負盈虧”的原則，發展土地流轉中介服務平臺，實時發布待流轉地塊的地理位置、土地面積、適宜種植（養殖）品種、流轉對價、經營主體條件等相關信息，收集有意向業主的征信資料，為土地經營供需雙方搭建橋梁。

（三）落實法律法規，提高土地經營效益

一是《農村土地承包法》第十二條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會發包”；第十三條第二款規定，發包方有權“監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地”。《國土法》第三十七條第三款規定，“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。”因此，建議在街鎮的領導下，以村為單位建立“承包地使用督查組”，定期對轄區內農民土地合理利用和保護情況進行督導檢查，針對農民在土地使用中出現的粗耕、季節撂荒、長期撂荒等情況制定相應的處罰措施，進行必要的處罰，對連續棄耕2年及以上的，由村民委員會（發包方）收回土地經營權。從而，有效抑制部分農民的“貪欲”，提高土地使用效益。二是適當放寬土地限制。《農村土地承包法》第八條規定，未經依法批準不得將承包地用于非農建設；第三十二條第二項規定，農村土地流轉不得改變土地的農業用途。然而，按照中央《關于實施鄉村振興戰略的意見》精神，鄉村振興戰略實施中，要實現一二三產業融合發展、城鄉融合發展和農文旅融合發展，如果沒有適當比例的非農建設用地，勢必影響鄉村振興的質量和效果。

（四）培育新型業主，壯大農業經營組織

土地流轉業主是現代農業產業化發展的主體。培育新型業主，能夠優化農業從業者結構，加快建設知識型、技能型、創新型農業經營者隊伍。一是引導成立現代農業經營者協會。明確協會的職責定位，定期組織開展教育培訓活動，用當代鄉村振興的科學理論、政策、法規和典型經驗武裝頭腦，提高素質；總結交流本地特色農業發展經驗，取長補短，增強實踐能力；建立行業發展規范，相互約束，相互支持，共同發展。二是鼓勵有能力的A類農民加強學習，提高農業經營能力，利用自身熱愛、熟悉農業的優勢，積極創辦家庭農場等農業企業，實行產業化、規模化和特色化發展；依托附近農業龍頭企業，協議生產相同特色的農產品，由龍頭企業按照協議價格進行收購，把小農生產引入現代農業發展軌道，促進小農戶和現代農業發展有機銜接，共同發展。政府有關部門要將扶持優惠政策送到農村，落到實處。三是用工業招商引資的辦法吸引社會資本到農村發展現代農業，投資興辦農產品加工企業，同等享受發展農業的相關扶持政策。四是發展壯大農業經濟實體。對存量農業企業，要按照促進民營企業和中小企業發展的相關政策予以支持，使之發展成為現代農業具有市場競爭力的龍頭企業，為農村土地流轉建立可靠支點。

（五）創新體制機制，激勵土地穩步流轉

一是建立有效的市場準入制度。土地流轉服務中心對有意流轉土地的業主進行嚴格的資格審查，主要從其農經知識水平、置業經歷、征信情況、資金實力等方面進行考察，對不合格的準業主要堅決剔除。二是建立風險防范制度。一方面，每年按照一定比例向業主征收一定數額的風險保證金，防止業主因經營不善中途跑路；另一方面，每年在土地租金中向農戶提留一定的信譽保證金，防止農戶中途毀約。三是建立項目資金扶持制度。每年安排一定額度專項扶持資金，鼓勵經營業主申報農業項目，開展科學試驗，提高科技含量。四是建立土地經營權抵押貸款制度。按照中央關于農村土地“三權”分置的精神，實行農村土地所有權、承包權、經營權分置，政府和銀行要探索土地經營權抵押貸款的實施辦法，解決業主融資難問題。五是建立農民分類管理制度。按照中央關于農村土地“三權”分置的精神，通過土地確權，將現有農民分為ABC三類。A類農民是指有土地承包權和經營權從事農業生產的農民；B類農民是指有土地承包權和經營權從事非農生產的農民；C類農民是指有土地承包權、沒有經營權從事非農生產的農民。鼓勵A類農民擴大規模形成專業大戶，發展現代特色農業，舉辦農產品加工企業或農業生產性服務企業，提高收益。建立B、C類農民宅基地換廉租房或購房補貼制度，鼓勵兩類農民自愿退出宅基地用于復墾。鼓勵B類農民自主將土地經營權流轉給農場主或農業企業，保留承包權，定期領取土地租金；或者將土地經營權交給村、組集體經濟組織托管或入股，用于發展集體經濟，定期領取紅利；或者B類農民退出土地承包權，將土地交給村、組集體經濟組織，其戶籍身份轉變為非農業人口，進入城鎮社保體系，并兌換一定年限的養老保險，即用土地承包權換城鎮社保，為土地經營權流轉挪出更大空間，有效增加農民收益，維護農民權益。建議2020年12月31日以后出生的人口，不再分城鎮和農村戶籍，徹底破除城鄉二元經濟體制。

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（作者單位：中共重慶市長壽區委黨校）