共享經濟與行政規制

朱李越　穆夢曉

摘要 面對“打車難”、“交通擁堵”等現實問題，“專車”共享經濟從供給側的角度有力地解決這一問題，同時也實現了閑散資源的充分使用、環境可持續發展等理念，但仍面對市場與政府的博弈難題，《網約車暫行規定》的出臺意味著公權力的全面規制，市場不得不再次讓步，解決這一問題，需要回歸共享經濟從何而來，進行多中心的治理模式以及回應“專車”案中沒有回應的問題。

關鍵詞 共享經濟 “專車” 行政規制

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1000-0592.2018.08.278

一、問題的提出

當“打車難”、“交通擁堵”等交通碰上共享經濟的時代，需要解決的不僅僅是商業模式問題，更應當解決新業態與傳統行業的協調問題，是放任不管抑或嚴格管制，是試點立法還是統一立法，是遵循既有法律管制還是突破原有的法律，都是需要回答的問題。既有法律體系直面共享經濟，始于2015年發生于山東省濟南市的“專車”第一案，市中區法院判決撤銷被告濟南市城市公共客運管理服務中心于2015年2月13日作出的魯濟交（01）罰（2015）8716號《行政處罰決定書》。最后，濟南市中級人民法院最終判決駁回上訴，維持原判。

“專車”第一案中，引起社會聚焦就是專車運營是否合法的問題，即當事人的行為是否構成未經許可擅自從事出租汽車客運經營，在本案當中，一審法院認為：“網約車這種客運服務的新業態，作為共享經濟產物，其運營有助于提高閑置資源的利用效率，緩解運輸服務供需時空匹配的沖突，有助于在更大程度上滿足人民群眾的實際需求。在考量現行有效法律與未來社會發展的因素后，認為當事人的行為構成未經許可擅自從事出租汽車客運經營，違反了現行法律的規定。但慮及網約車這種共享經濟新業態的特殊背景，該行為的社會危害性較小。”肇始于此，催生《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《網約車暫行辦法》）出臺，欲以制定的形式回應共享經濟的規制，但事實上是否真的有必要直接以此來回應是值得深思的。回答這一問題，必須站在共享經濟的產生予以剖析方能解決。

二、“專車”共享經濟緣何共享

到目前為止，官方和學界均未能對共享經濟作出準確的定義。從試圖解決經濟危機中的滯脹問題到“互聯網+”時代，分享經濟的概念已然被重構，學者的觀點雖然不盡相同，但是共通之處仍然較多。首先，共享經濟產生的背景，學者們觀點保持一致，都認為是在互聯網時代下而產生，換言之，正是由于互聯網這一基礎平臺的建設，才有共享經濟的誕生。發達國家家庭擁有物品的實際使用率不到60%，這導致資源未能得到最大利用率，而共享經濟所要解決就是最大限度的使用閑置物品。其次，分享經濟所分享的對象，從其范圍來說，內容龐雜，種類多樣，從本質來說，是閑散資源，并不是所有權人當前所需之物，同時，分享的權能是使用權，而非所有權。最后，學者們將共享經濟表述為新的經濟形態或者商業模式，“專車”類共享經濟以P2P（個人對個人）、O2O（線上到線下）形式存在的共享經濟，其優點是借助平臺，個人對個人的信息匹配，線下商務的機會與互聯網結合在一起，讓互聯網成為線下交易的前臺，該種模式的重要特征就是平臺起到巨大的推動作用。要想研判共享經濟是什么，必須借助這三個重要特征予以釋明，本文認為，共享經濟的定義是借助互聯網等現代技術，分享者利用海量閑置資源的使用權予以整合、匹配，獲得收益的一種商業模式或經濟形態。

《網約車暫行辦法》第二條第二款規定：“本辦法所稱網約車經營服務，是指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。”該條欲在指明，從事網約車經營的車輛必須在滿足規定的條件才能成為非巡游車，但是這一條件的滿足的規制不再由市場或者平臺加以規定，取而代之的是行政權的介入，這在一定程度也就限制于共享經濟外延，泛化的閑置資源范圍在行政機關的介入下，范圍在一定程度上有了限縮，該辦法第十二條第二款規定運營車輛的具體標準，需要結合當地的實際情況作出規定。“一城一策”的細則導致不同網約車新政之后的“打車難”問題仍然存在。各地政策不一，潛在的問題時各地方行政機關對“專車”的態度不一樣，也就是對共享經濟這一業態所持的觀點不一致，或嚴或松均有自身判斷。

三、我國“專車”共享經濟的行政規制

雖然我國目前已經肯定“專車”存在的合法性，但是“專車”類共享經濟如何合理的存在，更加符合“互聯網”風口上的共享經濟形態，在這一波與發達國家共同起步的機遇下，我國如何做到更好發展，甚至借用這一勢頭成為世界各國的典型示范。我國“專車”第一案的判決，并沒有從根本上解決專車如何管制，僅僅是回應了“互聯網+”時代下的一種新經濟形態，催生出的《網約車暫行規定》以行政手段對這一新經濟形態進行規制，也未能以回應性的策略加以分析，公權力的直接介入是否應當在考量當前法律規定的情況下再行規定都是需要解決的問題。

（一）《網約車暫行辦法》的準入許可期制

《行政許可法》第十四條、第十五條規定行政許可的設定權，其中，國務院各部門沒有設定行政許可的權限，只能在上位法的規定下對行政許可進行細化。但是交通部等七個部門對網約車的立法依據是2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》。這一決定的內容包括了出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發，但這個決定本身受到質疑，認為應當廢止。根據《行政許可法》第十四條第二款規定國務院必要時，可通過決定方式設定行政許可，除臨時性許可外，應及時轉為法律或者行政法規。但是這一臨時性行政許可自該法頒布以來，所保留的行政許可已經長達10年之久，已然變成了某些部門固化行政許可的依據，使臨時性許可變為長期許可。

《行政許可法》第十三條確立了市場機制優先原則、社會自律優先原則、事后機制優先原則，符合“有限政府”的理念。網約車是互聯網時代的產物，必然屬新的業態，若仍然使用原有的行政規制模式，恐難利于行業的生態發展，適當考慮行政權介入之前市場等環境能否自行解決。當然，這并不是說完全的市場機制運行，其中，關于社會公共利益的社會制度建設應該被放在重要位置，諸如醫療、教育等。

網約車的意義并不僅僅是解決個人的出行難，根據《網約車暫行規定》第一條規定的宗旨“為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求”，意味著該行業發展在于承擔一定的公共事務的職能，在這個層面上，就要解決“公地悲劇”、“每個人都想撈一把”的困境，不得不采用奧斯特羅姆所提出的多中心主義思想，即為“平臺——協會——行政機關”多方參與治理的模式。

（二）《網約車暫行規定》的安全問題規制

尚未出現“專車”以前，我國對人車結合的規制主要有只提供司機的代駕業務、只提供車輛的汽車租賃業務、車輛和司機均提供的包車業務、出租車業務，其中代駕除了要求代駕人員需要有駕駛證之外不需要其他的資質，其他兩者均受到較為嚴格的管制，其中只提供車輛的汽車租賃業務雖然沒有統一立法的規定，但仍受制于地方性法規等其他規范性文件，后者則更為嚴格，如出租車不僅要取得經營權，同時司機還需要從業資格證，再如包車業務均需要經營許可。

“專車”為規避諸如此類的嚴格規定，不得不以“四方協議”的方式躲避相關規定，所謂“四方協議”包括網絡平臺公司、汽車租賃公司、勞務派遣公司以及駕駛員四方主體，目的在于規范彼此權利義務。這一協議從本質本質來說，就是人車分離，駕駛員將自己所有的車輛，掛靠于汽車租賃公司，自己再與勞務派遣公司簽協議，成為勞務派遣公司的員工，網絡平臺的作用僅僅是提供有無乘車需求的信息。

但實際上，網約車車輛為駕駛員所有，汽車租賃公司、勞務派遣公司并沒有任何事實上作用，可以說是有名無實。但網絡平臺作為信息提供者，則有可能通過四方協議形式逃避責任，將網約車運營中出現的法律責任推給另外三個主體。

《網約車暫行規定》第十六條規定：“網約車平臺公司承擔承運人責任……”使得“專車”的運營商再也無法通過“四方協議”逃避法律責任。

（三）《網約車暫行規定》的雇傭關系規制

《網約車暫行規定》第十八條第一款規定：“網約車平臺公司……，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協議，……并將駕駛員相關信息向服務所在地出租汽車行政主管部門報備。”同樣是在以“四方協議”的框架，若認定網絡服務平臺在雙方交易撮合過程中僅僅充當的是居間人，那服務平臺將不承擔任何責任，但是這一法律責任則由駕駛員承擔，并非以專門提供運輸服務的駕駛員來說，其所要承擔的法律風險遠遠大于運輸成本，進一步說，駕駛員在提供這一運輸服務之時，也不會考慮過多責任承擔，如果這部分責任由駕駛員承擔對整個共享經濟的發展將會大打折扣，因為人們可能預見到其所要承受的代價而放棄對閑置資源的共享。但這一規定仍然存在詬病之處，如果強制雙方只能簽訂勞動合同，雖然有利于糾紛的解決，但有違共享經濟社會成員松散的特點。如果雙方簽訂勞務合同，根據《侵權責任法》第三十五條規定個人之間形成勞務關系，發生侵權行為后如何承擔責任。但“專車”勞務合同雙方并非個人，而是網絡服務平臺和駕駛員，不能適用該條款。我國是成文法的國家，既要實現法律的穩定性，又要解決法系統的統一性，則必須將相關的配套法律予以相應的修訂。

四、結論

《網約車暫行規定》的出臺肯定“專車”類共享經濟的合法性，但是應當以何種合理的方式而存在，卻是值得商榷的，缺乏其他因素的考量，直接以全國性的規定進行管制，沒有嘗試我國立法中常用的“試點”的分級制試驗，中央政策制定吸收地方試行的經驗，缺少這一經驗，導致“專車”的范圍狹窄、未能形成多中心的治理模式以及駕駛員與網約車平臺的關系單一，但值得肯定的是通過保險制度分擔社會的風險，有利于“專車”共享經濟的發展，共享經濟的到來，是中國經濟實現騰飛的一次機遇，作為相關立法部門，應當正視這一新的經濟業態，配合中央提出“互聯網+”的戰略，促進我國經濟體制、行政體制的深化改革。