關于基層檢察院檢察委員會工作改革的幾點思考

高秀梅

摘要 檢察委員會是檢察機關的重要決策機構，在基層檢察機關權力行使過程中發揮重要的作用。隨著司法改革的推進，檢察委員會的運行面臨諸多挑戰和困境，出現了議事議案不均衡、委員結構不合理、素質能力不適應和信息化水平待提高等各種問題，需要我們通過完善例會制度、加強業務培訓等加以解決，以適應不斷變化的司法實踐的需求。

關鍵詞 檢察委員會 議事 例會 培訓

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.312

一、基層檢察院檢察委員會概況

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）有著自身獨特的發展歷史。自1941年《山東省改進司法工作綱要》規定建立各級檢委會制度以來，隨著《中央人民政府組織法》、《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》的制定，檢委會制度的發展經歷了最初的興起、建立和完善、再度確立與逐步完善的過程。在這一發展完善過程中，基層檢委會作為基層檢察機關實行民主集中制的重要業務決策機構，對于保障檢察機關公正行使檢察權、保障辦理案件質量和效率、提高檢察機關法律監督能力發揮了極其重要的作用。但是隨著司法改革的推進，檢察權運行機制、檢察機關內部機構設置和權力配置等發生重大變化檢委會的運行面臨著諸多挑戰和困境，需要我們深入思考和研究。

二、基層檢察院檢委會存在的問題及其原因分析

（一）議題范圍方面

1.議案多、議事少，議事議案不均衡

根據《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》（以下簡稱“議事和工作規則”）的相關規定，檢委會審議議題的范圍包括對專項工作報告和議案的討論、對檢察工作中新問題、新情況的研究等。但是目前基層檢察機關檢委會上會議題主要以重大疑難復雜案件為主，對檢察工作的重大問題等事項的審議較少，導致檢委會職能較為單一，宏觀指導職能弱化。以某區檢察院為例，2017全年共計召開7次檢委會，審議議題13件，包括案件11件，占比84.62%，專項工作報告2份，僅占比15.38%。

2.臨時會議多、例會少，會議召開不確定

根據《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱“組織條例”）、議事和工作規則的相關規定，檢委會實行例會制度，應定期召開檢委會，有特殊情況才可以提前或者推遲召開；檢委會一般每半個月舉行一次，必要時候可以臨時召開會議。各省市對具體例會召開時間也有明確規定，如《上海市檢察委員會工作條例》明確檢委會實行例會制度，一般每月召開一次。但是基層檢察機關臨時召開的會議較多，按期召開的會議較少，以至于有的上會議題會前準備時間較短，檢委會辦事機構對于議題的審查和準備時間較短，委員對于上會議題的準備也不夠充分，甚至會上聽取匯報后臨時發表意見、議案不知案，影響了檢委會議事議案的質量效率。

（二）人員組成方面

1.委員素質有待提升

盡管有著檢委會委員必須具備檢察官資格的規定，檢委會應當由政治素質好、檢察工作經驗豐富、專業水平高的人員組成，但是對于任職年限、辦案經歷、年齡、學歷等無可操作化的選拔標準；缺乏委員進退機制；委員尤其是專職委員經常被看作是一種行政待遇，作為一些業務部門領導退居二線之后的安排，導致基層檢察機關委員年齡普遍偏大，檢察委員會委員組成結構不合理。同時，很多委員學習動力不足，知識更新較慢，無法適應新時期信息化辦案的要求。比如檢委會子系統上線運行之初，由于很多委員習慣了白紙黑字的紙質化審批，不適應線上線下雙重運行的工作要求，導致對于系統操作運行不熟悉，無法盡快適應系統規范運行的要求，檢委會辦案系統運行效率偏低。

2.辦事機構有待完善

為了做好提請檢察委員會審議材料的審核、會議通知、記錄和紀要的制作、決定事項的督辦和反饋等，各級人民檢察院應當設立檢委會辦事機構或者配備專職人員負責日常工作。因此，基層檢察機關有的設立了檢委會辦公室，有的在研究室內部配備了專職檢委會工作人員，有的雖然設立了檢委會辦公室但是工作人員由研究室人員兼任，有的甚至無專門工作人員，導致有些基層檢察機關人員配備不足，無法滿足檢委會規范化運行建設的需求；有些基層檢察機關由于司法改革的進行，人員流動性較大，新工作人員對于檢委會工作相關規定、系統操作缺乏系統性培訓，只能在上級院的指導下摸索中開展工作，一定程序上影響了系統的規范高效運行。

（三）檢委會學習方面

為了提高檢委會的專業化水平，充分發揮檢察委員會專職委員的作用，需要加強檢察委員會委員的學習。但是由于基層檢察機關對于學習制度的不夠重視、培訓范圍的限制等原因，學習制度難以落實。比如某區檢察機關2017年度在做好議案審議的同時全年僅組織學習2次，相對較少，檢委會委員對于新類型案件的討論等存在知識上的欠缺，無法更好的發表專業意見。

（四）檢委會子系統運行方面

因為檢察委員會大多數議題需要由其他業務部門提請，所以只有對檢察工作中是否需要提請檢委會討論、如何提請檢委會討論、如何撰寫議題報告、需要提交哪些議題相關材料、需要如何審批流程以及如何反饋檢委會決定執行情況等均需要有一定的了解，才能和檢委會辦公室工作有效銜接。但是基層檢察機關往往是檢委會工作人員和技術部門相關人員有所了解外，其他議題提請部門因缺乏相關的培訓通常不了解上述工作，嚴重影響了檢委會業務系統的運行。

三、基層檢察機關檢委會工作的改進建議

（一）加強對檢委會工作的重視，完善相關例會制度

為了讓檢委會委員對上會議題更好的發表意見、深入討論和研究，充分發揮檢委會功能，針對基層檢察機關檢委會議事職能缺乏，宏觀指導功能弱化、例會制度未完全貫徹落實等現象，基層檢察機關一方面須加強對檢察委員會工作的重視程度，堅持議事議案并重，明確專項工作報告、規范性文件的制定、檢察工作中的新情況、新問題等重大事項須提請檢察委員會審議；另一方面基層檢察機關須通過具體實施細則等明確檢委會定期召開制度，制定季度、年度計劃表，明確會議具體召開時間，以便議題提請部門根據會議時間表合理安排提請時間，檢委會工作人員按期準備，提高工作效率。

（二）完善人員結構，提高人員能力

1.完善選任制度

針對檢委會委員結構不合理，委員素質無法滿足現代工作需求的現狀，基層檢察機關需要以司法改革的推進為契機，完善檢委會委員的選任機制，突破行政領導職務的限制，將業務能力突出、宏觀指導能力和議案決策能力較強的檢察官選任為委員，從而形成一定的競爭機制；對于因檢察機關改革等引起的工作崗位變動、身體健康、履職意愿和能力等原因確實不適宜繼續擔任委員的要及時調整，打破任期終身制度，為檢委會持續性健康發展提供保障。同時，可以創設檢委會編外委員制度，完善列席旁聽制度，從法學專家、骨干檢察官或者其他專業人員中遴選編外委員，通過旁聽列席檢委會等，充分發揮參會人員的咨詢、建議功能，更好的提高檢委會議事議案的專業化水平。

2.加強業務學習

針對檢委會學習動力缺乏和能力不足問題，基層檢察機關應堅持學習研究并重，以法學理論前沿問題、新修訂的法律和法規、最新司法動態等作為學習內容，通過邀請專家學者、資深檢察官、系統外執法人員等對檢委會委員定期進行培訓、檢委會委員輪流進行業務講座的形式等，加強檢察委員會學習制度的落實，提高委員專業素質和能力，確保檢委會決策水平不斷適應司法實踐的需要。另，可通過案件旁聽、聽庭評議、檢察官研修、檢委會通報等制度的進一步落實，提高委員學習能力的提升。

3.明確實際辦案要求

根據司法改革的要求，檢察官需要直接辦理案件。基層檢察機關應根據改革的要求，進一步落實檢委會委員直接辦理案件制度，進一步明確辦理案件的類型和數量。通過委員對審查逮捕和起訴、控告申訴、訴訟監督等案件的直接辦理，尤其通過重大疑難復雜案件的辦理，進一步提高委員的實際辦案和法律適用能力，避免為了數量而辦案，為了考核辦簡單案等。

（三）完善檢委會辦事機構，提高工作規范化

檢委會工作的順利運行需要議題提請部門的規范性提請，需要檢委會秘書或者專職人員的法律審查，需要專職委員的嚴格審核。因此，除了需要不斷提升檢委會專職委員業務素質和能力之外，還需要規范議題流轉程序，完善檢委會辦事機構，提高檢委會的權威性。

1.規范議題提請程序

根據組織條例第8條及議事和工作規則第9條至第11條的明確規定，檢委會議題應由承辦部門或者人員提出；提出議題須在檢委會議題討論范圍內；提請檢委會需要經過部門領導、分管檢察長和檢察長批準后才能提請；提請議題需要提交提交議題報告等。因此，承辦人員提請議題需要嚴格按照上述規定，規范提請程序。

2.規范法律審查和監督等

根據組織條例第17條及議事和工作規則第12、13、14、25、26、30和31條的明確規定，檢委會辦事機構需要對議題進行審查，包括程序性審查和實體性審查；需要制作會議議程建議、會議通知，分送文書材料；制作會議記錄、會議紀要、檢委會決定事項通知書；進行執行督辦等。因此，基層檢察機關一方面需要規范辦事機構的工作，嚴格按照規定程序進行審查、分發和督辦等；一方面需要加強辦事機構人員業務工作的培訓，提高文書制作能力和綜合業務素質，提高檢委會基礎性工作的水平。

（四）加大系統培訓力度，提高信息化水平

為了緩解“案多人少”的矛盾，提高檢委會工作的信息化、規范化、專業化建設，自2017年11月以來統一業務應用軟件檢委會子系統上線運行，各地檢察機關通過多種方法及時推進。檢委會子系統的運行，實現了議題受理、實體審查、會議記錄、會議紀要等工作的網上辦理和審批；實現了案件信息的共享，提高了檢委會議事議案的質量和效率。但是在該系統運行中，由于運行時間短、培訓力度不足等原因，在軟件設計、硬件改造、人員操作等方面遇到了一些問題。基層檢察機關需要進一步改進。

1.加強軟、硬件的升級改造

子系統運行初衷的實現需要根據實踐中遇到的問題不斷優化檢委會信息化建設的軟、硬件環境。針對在運行中遇到的委員程序性點擊、參與性不足等問題，進一步加強與系統開發人員、上級檢察機關的溝通和交流，以便進一步加強軟件升級。針對硬件設施問題，基層檢察機關應進一步加強改造以提高運行效率，為推進檢委會信息化建設扎實深入開展提供良好的組織和物質保障。

2.加大系統運行的培訓力度

檢委會的議題范圍決定了子系統的順利運行需要其他部門的配合，子系統的運行不只是檢委會工作人員需要熟練操作的系統，也是檢委會委員需要掌握的新的辦公模式，更是全院各部門需要掌握的流轉系統。因此為了提高子系統的運行質效，需要加強對全院檢委會子系統和業務辦理系統等銜接工作的培訓，需要加強對子系統內運行程序的培訓，以促進檢委會辦公室與其他部門工作的銜接，促進檢委會工作運行的規范化。