關(guān)于基層檢察院司法責(zé)任制運(yùn)行中的一些思考

曹松

摘要 司法責(zé)任制是司法體制改革的核心任務(wù)，能否順利推進(jìn)司法責(zé)任制，關(guān)系到司法體制改革的成敗。本文以武漢市江夏區(qū)人民檢察院改革實(shí)踐為樣本，分析當(dāng)前基層檢察院在司法責(zé)任制運(yùn)行中存在的問題，并提出建議。

關(guān)鍵詞 司法責(zé)任制 改革 基層檢察院

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.279

一、司法責(zé)任制運(yùn)行基本情況

2017年，湖北省檢察院制定下發(fā)了《全省檢察機(jī)關(guān)全面深化司法責(zé)任制改革工作方案》，搭建起了司法責(zé)任制的“四梁八柱”。我院積極按照“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”的要求，遵循一體適用、規(guī)范運(yùn)行的原則，嚴(yán)格按照省院擬定的配套制度要求開展工作。

（一）積極構(gòu)建新型辦案組織形式

根據(jù)不同業(yè)務(wù)性質(zhì)和特點(diǎn)，兼顧人員狀況等現(xiàn)實(shí)情況，合理構(gòu)建符合檢察規(guī)律和工作實(shí)際的新型辦案團(tuán)隊(duì)，按照業(yè)務(wù)類別分別推行獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織，進(jìn)一步明確辦案組織內(nèi)部檢察官、檢察輔助人員的相互關(guān)系和職責(zé)權(quán)限，確保辦案組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)。檢察官助理、書記員在檢察官的指導(dǎo)下參與案件辦理，承擔(dān)輔助性和事務(wù)性工作，但不得獨(dú)立承辦案件，不得以檢察官名義單獨(dú)出席案件的法庭審理。

（二）不斷完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制

認(rèn)真落實(shí)省院權(quán)力清單要求，明確檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)、檢察官的權(quán)限劃分，著力理順檢察官帶領(lǐng)下的辦案組織運(yùn)行機(jī)制。按照修改后的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)操作規(guī)范辦理案件，完善案件承辦確定機(jī)制，落實(shí)“隨機(jī)為主、指定為輔”的分案要求，以“線上運(yùn)行”為抓手倒逼司法責(zé)任制落實(shí)，推動(dòng)檢察官依法獨(dú)立辦案。建立適應(yīng)司法責(zé)任制要求的內(nèi)外部監(jiān)督制約體系，落實(shí)內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制，明確檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、檢察委員會(huì)以及部門負(fù)責(zé)人對(duì)辦案活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)，完善案件流程監(jiān)控工作機(jī)制。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭辦案示范

落實(shí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部直接辦案要求，明確案件范圍、辦案數(shù)量和辦案方式，建立領(lǐng)導(dǎo)干部有效辦案機(jī)制，帶頭辦理重大疑難復(fù)雜案件。2017年，7名院領(lǐng)導(dǎo)以承辦人身份直接辦理各類案件275件，人均辦理案件39.3件，占本院?jiǎn)T額檢察官人均量的62.9%，遠(yuǎn)高于司法責(zé)任制改革要求的達(dá)到全院檢察官人均辦案量30%-40%比例。11名部門負(fù)責(zé)人以承辦人身份直接辦理各類案件912件，占全院?jiǎn)T額檢察官辦案總量的44.4%。切實(shí)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在司法辦案中的職能作用和示范引領(lǐng)作用，樹立領(lǐng)導(dǎo)干部既能抓好監(jiān)督管理又能多辦案、辦好案的工作導(dǎo)向。目前已建立領(lǐng)導(dǎo)干部辦案情況通報(bào)制度，定期通報(bào)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案數(shù)量、案件類型等情況，保證辦案情況全程留痕，接受干警監(jiān)督。

（四）探索和建立檢察人員業(yè)績(jī)考評(píng)體系

按照分級(jí)考核的最新要求，逐步構(gòu)建以入額檢察官為主體，涵蓋各類檢察輔助人員的業(yè)績(jī)考核體系。緊緊圍繞司法責(zé)任制改革要求，改變過去單一的人員管理考評(píng)模式，建立包括業(yè)績(jī)規(guī)則、評(píng)分細(xì)則、職責(zé)說明、崗位承諾、業(yè)績(jī)檔案、案件評(píng)查的檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)體系，積極探索建立檢察輔助人員、司法行政人員業(yè)績(jī)考評(píng)辦法，加強(qiáng)與干部履職盡責(zé)、公務(wù)員年度考核有機(jī)銜接，不斷完善與司法辦案質(zhì)量監(jiān)督、司法責(zé)任認(rèn)定、績(jī)效獎(jiǎng)金發(fā)放相關(guān)聯(lián)的檢察人員業(yè)績(jī)考評(píng)制度。

（五）充分發(fā)揮統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)作用

結(jié)合司法責(zé)任制改革，全面強(qiáng)化案管基礎(chǔ)和信息化應(yīng)用，統(tǒng)籌發(fā)揮好各項(xiàng)案管職能。進(jìn)一步健全和規(guī)范統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，細(xì)化、完善檢察官及其助理的配置權(quán)限，規(guī)范電子卷宗的制作與使用，研發(fā)使用配套的業(yè)績(jī)考核、流程監(jiān)控、案件評(píng)查、辦案助手等軟件，立足統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，切實(shí)發(fā)揮案件管理部門的流程監(jiān)控作用。

二、基層檢察院司法責(zé)任制運(yùn)行中存在的問題

盡管我院推進(jìn)司法責(zé)任落實(shí)見效方面取得了階段性成果，但在司法責(zé)任制運(yùn)行中也存在一些不容忽視的問題。

（一）辦案組織搭建上的問題

1.辦案組織人員配備不足。在建立辦案組織及其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，檢察官助理、書記員的人員配備矛盾較為突出，尤其是書記員緊缺，出現(xiàn)了有的部門幾個(gè)員額檢察官共用一個(gè)司法輔助人員，以及檢察官及檢察官助理兼顧書記員工作的現(xiàn)象。如我院在人員分類管理改革時(shí)配備員額檢察官33名，檢察官助理21名，書記員僅4名。目前，雖然通過雇員制招聘解決了一定困難，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際辦案組織組建的需要。

2.輔助人員職責(zé)定位不明確。目前，檢察官權(quán)力清單已將檢察官、檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)之間的職責(zé)權(quán)限作出規(guī)定，但實(shí)踐中，有的單位的辦案組織中除了檢察官外，就是非檢察官，檢察官助理與書記員、雇員制檢察輔助人員的工作性質(zhì)完全相同；有的辦案組織則基于案件量大的現(xiàn)狀，讓檢察官助理承擔(dān)檢察官的職責(zé)，在辦案過程中，除了法律文書上沒有簽署助理的名字外，案件實(shí)際上由助理承辦，有違司法責(zé)任制設(shè)立的初衷。

3.辦案團(tuán)隊(duì)組建形式不豐富。目前，我院主要推行獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組兩種辦案組織。檢察官辦案組以“1+2”的模式組建，即1名檢察官加1名檢察官助理、1名輔助人員（書記員），受編制和員額比例的限制，難以實(shí)現(xiàn)每個(gè)員額檢察官都能配備1名檢察官助理、1名輔助人員（書記員）。此外，在司法責(zé)任制下，檢察長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)干部也需要一線辦案，但對(duì)于檢察長(zhǎng)辦案如何組建辦案團(tuán)隊(duì)，如何配備輔助人員，目前還沒有明確。

（二）運(yùn)行機(jī)制上的問題

1.檢察官的權(quán)力清單有待進(jìn)一步完善。盡管權(quán)力清單劃分了檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、檢察官的職責(zé)內(nèi)容，但在個(gè)別權(quán)力的行使主體上，到底是由檢察官來負(fù)責(zé)，還是由檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，還存在一些爭(zhēng)議。例如審查批捕和公訴權(quán)力清單中，排除非法證據(jù)由檢察長(zhǎng)授權(quán)檢察官行使，但證據(jù)是否排除對(duì)于案件定罪量刑具有十分重要的意義，有時(shí)甚至直接決定案件是否構(gòu)成犯罪，多數(shù)人認(rèn)為該項(xiàng)職權(quán)應(yīng)由檢察長(zhǎng)決定，檢察官只能對(duì)非法證據(jù)是否排除具有建議權(quán)。

2.內(nèi)部監(jiān)督制約有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在司法責(zé)任制下，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的監(jiān)督大多是對(duì)案件結(jié)果的監(jiān)督，是問題發(fā)生后的“亡羊補(bǔ)牢”，缺乏對(duì)辦案全過程的監(jiān)督。比如，案管部門是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)中雖然通過流程監(jiān)控系統(tǒng)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件辦理的時(shí)限等問題，從而及時(shí)提示承辦人防止案件超期。但是對(duì)于案件辦理過程中的實(shí)體性問題卻無法監(jiān)控，只能通過案件評(píng)查進(jìn)行事后監(jiān)督。

3.檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步改進(jìn)。隨著司法責(zé)任制改革的不斷推行，當(dāng)前檢委會(huì)制度的很多方面與司法責(zé)任制要求背道而馳，也不利于充分發(fā)揮檢委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)作用。比如，檢委會(huì)決定的“重大、疑難、復(fù)雜”案件的范圍不明確，導(dǎo)致檢察官為了規(guī)避責(zé)任，將很多達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定；檢委會(huì)委員基本上由院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，檢委會(huì)工作基本上都不是其主體工作，而是外增部分，其既不與工作收入相連，也不與績(jī)效考核相關(guān)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等。

（三）責(zé)任考核體系上的問題

1.檢察官業(yè)績(jī)考核體系有待進(jìn)一步明確。如果說司法責(zé)任制是司法體制改革的“牛鼻子”，那么辦案績(jī)效考核機(jī)制則是推進(jìn)多辦案、辦好案的“指揮棒”，也就是深化司法體制改革的助推器。但要形成科學(xué)合理常態(tài)化的員額制檢察官辦案績(jī)效考核機(jī)制仍然任重道遠(yuǎn)。比如，如何定義“辦案”？把哪些檢察行為定義成“案件”是業(yè)績(jī)考核的基礎(chǔ)，而就是這項(xiàng)如何定義“案件”到目前還沒有一個(gè)科學(xué)的界定。另外，在司法責(zé)任制下，案件均由員額檢察官承辦，檢察輔助人員的工作量、質(zhì)效計(jì)算困難。

2.檢察輔助人員晉升機(jī)制有待進(jìn)一步完善。員額檢察官單獨(dú)職務(wù)序列等級(jí)確定及按期晉升已經(jīng)明確，但對(duì)檢察輔助人員晉升機(jī)制還沒有規(guī)定。如書記員沒有通過國家司法考試，原則上只能在書記員序列內(nèi)晉升等級(jí)，一般情況下不會(huì)成為檢察官；又如檢察官助理雖然可通過遴選成為員額檢察官，但現(xiàn)有的員額檢察官退出機(jī)制還不夠完善，檢察官助理晉升檢察官的機(jī)會(huì)非常小；還比如雇員制輔助人員每年的工資標(biāo)準(zhǔn)是恒定的，做與不做、做好做壞一個(gè)樣。

3.責(zé)任追究機(jī)制有待進(jìn)一步細(xì)化。最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（下稱《若干意見》）中規(guī)定的三種司法責(zé)任：故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任，并強(qiáng)調(diào)對(duì)無故意或重大過失的錯(cuò)案予以責(zé)任豁免，是體現(xiàn)司法職業(yè)特殊性、遵循司法規(guī)律的需要。但《若干意見》對(duì)責(zé)任追究制度沒有細(xì)化，缺乏可操作性，使責(zé)任追究制度無法真正落實(shí)。

三、基層檢察院司法責(zé)任制運(yùn)行中的建議

為了進(jìn)一步推進(jìn)司法責(zé)任制落實(shí)，建議從以下方面進(jìn)一步完善運(yùn)行機(jī)制：

（一）進(jìn)一步完善辦案組織運(yùn)行機(jī)制

一方面，緊密結(jié)合人員狀況搭建辦案組織。對(duì)于辦案組織人員配備不足，特別是檢察輔助人員缺乏的情況，可探索建立臨時(shí)指派辦案組織，即將書記員、專業(yè)技術(shù)人員等輔助人員集中管理，形成專門的輔助人員部門，然后根據(jù)辦案需要，臨時(shí)指派若干輔助人員與檢察官、檢察長(zhǎng)組成辦案組。另一方面，合理界定檢察官、檢察輔助人員的職責(zé)關(guān)系。對(duì)于檢察官助理，要正確認(rèn)識(shí)自己是協(xié)助檢察官履行檢察職能的輔助人員，并嚴(yán)格按照權(quán)力清單中規(guī)定的檢察官助理的職責(zé)行使職權(quán)；對(duì)于雇員制司法輔助人員，建議上級(jí)機(jī)關(guān)明確其職責(zé)范圍，如可以行使哪些辦案職權(quán)，應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任義務(wù)，以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（二）進(jìn)一步完善司法責(zé)任制運(yùn)行機(jī)制

一是繼續(xù)完善檢察官權(quán)力清單內(nèi)容。一方面嚴(yán)格按照現(xiàn)有檢察官權(quán)力清單落實(shí)辦案責(zé)任，另一方面根據(jù)辦案實(shí)際特點(diǎn)，在逐步擴(kuò)大對(duì)檢察官授權(quán)范圍的同時(shí)，要綜合考慮授權(quán)內(nèi)容的科學(xué)性。二是建立健全辦案流程管理機(jī)制。認(rèn)真梳理容易發(fā)生問題的執(zhí)法環(huán)節(jié)和關(guān)鍵部位，細(xì)化執(zhí)法辦案流程，形成環(huán)環(huán)相扣、職責(zé)清晰、標(biāo)準(zhǔn)明確、程序規(guī)范、實(shí)體規(guī)范的案件流程管理規(guī)范。三是完善檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制。建立檢委會(huì)審議議題過濾機(jī)制，細(xì)化“重大、疑難、復(fù)雜”案件的范圍，嚴(yán)把提交檢委會(huì)討論案件關(guān)。建立檢委會(huì)委員履職保障機(jī)制，加大對(duì)檢委會(huì)專項(xiàng)資金的投入，保證檢委會(huì)委員權(quán)責(zé)一致。

（三）進(jìn)一步完善責(zé)任考核體系

一是明確界定案件、辦案活動(dòng)等概念。建議由上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一明確案件范圍、類型等統(tǒng)計(jì)口徑，明確界定案件、辦案活動(dòng)等概念，以真實(shí)全面反映檢察人員的實(shí)際工作量。二是完善檢察輔助人員考核機(jī)制。可參照檢察官業(yè)績(jī)考評(píng)的要求，考慮檢察官助理、書記員、檢察技術(shù)人員的履職特點(diǎn)，明確檢察輔助人員的職務(wù)和工資晉升機(jī)制，以提高各類人員的工作積極性。三是完善責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)檢察官責(zé)任追究需進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)、程序、認(rèn)定主體、追究措施及救濟(jì)手段，包括對(duì)責(zé)任追究提出異議、申訴、復(fù)議等權(quán)利。