協(xié)商民主視域下城市社區(qū)治理主體間關(guān)系研究綜述

李懌

摘要 改革開放以來，我國的社區(qū)治理發(fā)展迅速，在許多方面發(fā)揮了重大作用。我國學(xué)術(shù)界時社區(qū)治理主體問題的研究主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代后期，其中，城市社區(qū)治理主體的結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配、矛盾及如何協(xié)調(diào)等是成果比較集中的幾個方面。本文將這些研究成果進(jìn)行歸納與整理，有利于更進(jìn)一步推進(jìn)城市社區(qū)治理主體問關(guān)系的研究。

關(guān)鍵詞 城市社區(qū) 治理主體 社區(qū)治理

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.296

我國現(xiàn)代城市社區(qū)研究開始于20世紀(jì)90年代后期，伴隨著我國城市社區(qū)建設(shè)試點工作的逐步開展，相應(yīng)的研究也逐漸增多。這期間的研究多側(cè)重于社區(qū)建設(shè)的狀況和路徑、存在問題以及治理方法等。隨著社區(qū)建設(shè)的逐漸深入，對城市社區(qū)治理主體的權(quán)力互動等相關(guān)方面的研究才逐漸被學(xué)者所重視。

一、有關(guān)城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)研究

（一）有關(guān)城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)研究

文崇一認(rèn)為影響或指揮他人行動的力量，在社區(qū)內(nèi)都可以被稱為社區(qū)權(quán)力。社區(qū)權(quán)力的大小就是在社區(qū)中有多少影響力；或是控制這種有價值資源的多少”。

在分配我國城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，朱健剛通過對上海街區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷進(jìn)行的考察，認(rèn)為上海市的街區(qū)權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)分為三疊：逐漸完善的黨組織網(wǎng)絡(luò)、進(jìn)一步強(qiáng)化的行政管理網(wǎng)絡(luò)及以城區(qū)管理委員會為主要帶頭人的社區(qū)內(nèi)由各種非政府組織構(gòu)成的行政支持網(wǎng)絡(luò)。李友梅、石發(fā)勇從促進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)和構(gòu)建“市民社區(qū)”的預(yù)設(shè)出發(fā)，提出對居民區(qū)內(nèi)各種組織之間的關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，以恢復(fù)居委會的自治性。需要進(jìn)行重構(gòu)的組織關(guān)系包括居委會與街道、居委會與黨組織的關(guān)系等。在對商品房社區(qū)進(jìn)行考察中，李友梅研究了居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司之間的關(guān)系，她認(rèn)為居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司實質(zhì)上分別與國家基層政權(quán)、房產(chǎn)所有權(quán)以及市場經(jīng)濟(jì)的自治權(quán)相聯(lián)系，而居民區(qū)黨支部與這三者只是構(gòu)成形式上的科層關(guān)系。各類組織在實際中表現(xiàn)出競爭、合作、沖突等權(quán)力關(guān)系，但在現(xiàn)實中他們之間關(guān)系更復(fù)雜。徐曉軍通過考察社區(qū)內(nèi)部的社區(qū)黨支部、社區(qū)居委會以及社區(qū)物業(yè)管理公司三者之間的關(guān)系，認(rèn)為在這三個組織內(nèi)部的權(quán)力傾向于集中化，即集中到了組織內(nèi)部的核心領(lǐng)導(dǎo)那里。蔡小慎、潘加軍則認(rèn)為隨著治理主體多元化和利益主體多元化，我國社區(qū)權(quán)力由單一行政權(quán)力管制向多元權(quán)力互動方向發(fā)展，權(quán)力下放力度加大，也歸納了當(dāng)前我國城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的不足的具體體現(xiàn)。

（二）有關(guān)城市社區(qū)多元治理主體中的社區(qū)組織研究

對于社區(qū)居委會，徐勇、林尚立、王邦佐等學(xué)者認(rèn)為，在社區(qū)組織的研究中，居委會能成為社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的樞紐是因為其“半官方半民間”的雙重身份。雷潔瓊、向德平等針對當(dāng)前居民委員會組織所存在的“去行政性”與“強(qiáng)行政性”問題進(jìn)行研究，對于居委會的定性也是“半行政性”組織。曹錦清與李宗克在考察社區(qū)居民委員會的工作類型與年具體工作量基礎(chǔ)上更深入論證了居民委員會的行政性傾向。

對于社區(qū)黨組織，徐中振和李友梅對社區(qū)黨組織的協(xié)調(diào)地位和實際協(xié)調(diào)能力進(jìn)行了分析，提出了社區(qū)黨組織雖然力圖通過向社會延伸重建權(quán)力秩序，但是由于其組織體制與思維方式的局限而難以有效。徐勇和陳偉東則從加強(qiáng)社區(qū)自治能力的角度出發(fā)，提出了社區(qū)黨組織建設(shè)走組織內(nèi)置化等改革方略主張，但這種改革主要還是行政性組織的改革道路。夏建中在對社區(qū)內(nèi)的其他組織的調(diào)查中，以北上廣地區(qū)20多個商品房小區(qū)入戶為基礎(chǔ)，提出了應(yīng)該建立健全的商品房社區(qū)管理體制，認(rèn)為業(yè)委會在社區(qū)治理中有著很重要的地位，是真正的居民自治組織。此外，還有一部分學(xué)者對我國城市社區(qū)中的居民自發(fā)組成的組織和物業(yè)公司等組織進(jìn)行了研究。

二、有關(guān)城市社區(qū)治理主體間權(quán)力互動機(jī)制研究

對于社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)的研究僅僅是一種靜態(tài)分析，從中我們能夠看到權(quán)力的結(jié)構(gòu)如何，其主體又有哪些，但卻沒有辦法了解各治理主體在實際權(quán)力互動中的運行過程。對于城市社區(qū)權(quán)力互動機(jī)制的研究則可以彌補(bǔ)該缺陷。

楊釗、蔣山花通過分析重慶市社區(qū)建設(shè)，認(rèn)為重慶市城市社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出科層制組織的垂直結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)組織的水平結(jié)構(gòu)相結(jié)合的特性，其權(quán)力互動機(jī)制是自上而下的行政控制與橫向互動的協(xié)同合作的結(jié)果。其中，網(wǎng)絡(luò)化的橫向互動非常缺乏，科層制的行政控制占據(jù)了主導(dǎo)地位。

賈秀蘭認(rèn)為，我國目前的社區(qū)權(quán)力互動機(jī)制中的主導(dǎo)因素仍然是行政化的管理模式，缺少社會化的自治和市場化的經(jīng)營。居民委員會成為真正的居民自治組織有一定的難度，政府的管理力量依然強(qiáng)大，他們不能代表社區(qū)居民的利益，缺乏足夠的自治力度。

而具體到居委會與其他社區(qū)組織的關(guān)系上可以發(fā)現(xiàn)，居委會與其他組織的互動實質(zhì)上是一種強(qiáng)制式動員，而其他社區(qū)組織更多的是一種參與。在我國，雖然國家強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)自治組織的積極性，提高其自治能力，但在實際生活中居委會的動員似乎更貼近于強(qiáng)制式的動員。在當(dāng)前，這種動員的效果卻不容樂觀。王邦佐等人發(fā)現(xiàn)，小區(qū)內(nèi)雖然形成了居委干部——居民小組組長一小區(qū)宣傳品——居民的傳播鏈，但居民們絕大多數(shù)處于傳播鏈末端，并且多游離于居委會事務(wù)之外。與此相應(yīng)，居民對社區(qū)事務(wù)的參與和對居委會的支持也相當(dāng)微弱。馬西恒強(qiáng)調(diào)不同社區(qū)治理模式與居民參與情況之間的關(guān)聯(lián)，陳萬靈則從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析當(dāng)前“社區(qū)參與”意識不高的原因，認(rèn)為社區(qū)居民參與程度是由居民的分利能力所決定的。

三、有關(guān)城市社區(qū)治理主體間權(quán)力關(guān)系與矛盾研究

現(xiàn)今我國城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)權(quán)力主要分為行政權(quán)力與自治權(quán)力，對這兩種權(quán)力之間的矛盾與統(tǒng)一關(guān)系，學(xué)者們也進(jìn)行了大量的研究。

朱健剛在《城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強(qiáng)國家與強(qiáng)社會模式》一文中考察了建國以來我國城市街區(qū)權(quán)力的變遷過程，他將該過程稱為“社區(qū)行政建設(shè)”的過程。他指出街區(qū)內(nèi)的行政權(quán)力逐步由虛擬狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐患壵畬嶓w化。當(dāng)前街區(qū)權(quán)力格局并未向“小政府、大社會”方向發(fā)展，而是行政權(quán)力的進(jìn)一步強(qiáng)化，由此促進(jìn)了國家隊基層社會的控制方式的過渡。同時，在街區(qū)權(quán)力重組的過程中，權(quán)力中心正由僅靠政府行政性控制向半行政半自治的社區(qū)管理委員會過渡，存在著一定向社會分化的趨向。通過朱健剛的論述可以發(fā)現(xiàn)，我國城市社區(qū)權(quán)力中的行政性傾向并未隨著社區(qū)自治權(quán)力的提升而有所減弱，反而呈現(xiàn)強(qiáng)化的趨勢。由于我國處于社區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)型時期，國家提倡加強(qiáng)社區(qū)自治的能力，隨之而來的是自治權(quán)力的提升，但由于政府行政權(quán)力的過于強(qiáng)勢，勢必導(dǎo)致在社區(qū)建設(shè)中兩種權(quán)力發(fā)生沖突。曹春梅、曹廣存、劉鈺通過對我國街道辦與居委會之間的權(quán)力沖突及居委會與業(yè)主委員會之間的權(quán)力沖突考察，認(rèn)為街道辦與居委會實質(zhì)上是行政權(quán)與社會權(quán)的沖突，而后者是自治組織內(nèi)部權(quán)力劃分模糊導(dǎo)致。

對于社區(qū)自治權(quán)力發(fā)揮不足，行政權(quán)力與自治權(quán)力形成矛盾的原因，尚虎平、杜曉燕、李景平認(rèn)為我國存在的社區(qū)權(quán)力不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在城市社區(qū)自身權(quán)力不足，這其中主要體現(xiàn)在社區(qū)居委會權(quán)能不足，許多重要的權(quán)限都被街道辦事處所控制，各管理主體之間的權(quán)力沖突比較嚴(yán)重。其原因主要有社區(qū)管理主體權(quán)力的制度化不徹底和城市社區(qū)管理主體權(quán)力界定不清晰。劉迎華認(rèn)為政府權(quán)力下放是一種國家權(quán)力向基層滲透的過程，并且在這個過程中，市場權(quán)力與社會權(quán)力相對弱小，導(dǎo)致政府權(quán)力必然會侵蝕市場和社會，從而社會組織難以發(fā)展，市場難以成型。

對于解決社區(qū)的權(quán)力沖突問題，唐亞林等學(xué)者認(rèn)為，建立委托代理式契約關(guān)系可以通過制度監(jiān)督政府不越位、不缺位以及社區(qū)自治組織不錯位、不失位。顧麗梅同樣認(rèn)為應(yīng)該通過自治章程實現(xiàn)城市的自治組織權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)以及財政權(quán)。趙毅旭對城市治理主要實踐模式也進(jìn)行了分析，將合作治理與協(xié)商觀點作為理論基礎(chǔ)，并提出了社區(qū)黨組織通過轉(zhuǎn)變其領(lǐng)導(dǎo)方式、重新建立社區(qū)治理組織架構(gòu)、擴(kuò)大人民協(xié)商民主范圍、將社區(qū)自治服務(wù)與公共服務(wù)相分離、構(gòu)建區(qū)域化生活共同體等建議。

四、有關(guān)各主體在社區(qū)治理中的困境研究

治理主體多元化已成為現(xiàn)代城市社區(qū)發(fā)展的趨勢，多元治理主體雖然增加了社區(qū)治理的總體力量，增加了治理的多方面性與可能性，但在問題方面也增加了多樣性。許多學(xué)者對此歸納為：

一是單一性的社區(qū)治理主體。沈榮華，趙利以及胡葳認(rèn)為，目前社區(qū)中最大的治理主體仍然是政府，它壟斷著社區(qū)的所有資源。其他的治理主體如社區(qū)居民、業(yè)主委員會或是物業(yè)公司參與度不夠，社區(qū)治理缺少共治性。二是居委會過度行政化。居委會自身經(jīng)濟(jì)不獨立，基本依靠街道辦事處供給所有的資源，更像是依附于政府機(jī)構(gòu)的組織，不能夠全權(quán)代表民意。居委會雖然在法律性質(zhì)上屬于自治組織，但它更多的表現(xiàn)為政府的“腿”而非居民的“頭”。三是業(yè)主委員會的成立與發(fā)展困難。張寶峰認(rèn)為并非所有的商品房小區(qū)都能擁有業(yè)主委員會，即便該小區(qū)有業(yè)委會這個組織，也未必能在社區(qū)治理公共事務(wù)中起實質(zhì)作用，對社區(qū)自治性公共產(chǎn)品的生產(chǎn)貢獻(xiàn)不大。它的作用更多體現(xiàn)在對物業(yè)的管理，但在管理中與物業(yè)公司也會引發(fā)新的爭執(zhí)。徐中振、李友梅也認(rèn)為社區(qū)業(yè)主委員會由于缺失法人地位，與物業(yè)公司的關(guān)系中也只能位居弱勢，不能將問題徹底解決，不能行使業(yè)主的職權(quán)。翟校義考察了北京市的對業(yè)主委員會執(zhí)行的相關(guān)政策，認(rèn)為政府在處理居委會與業(yè)委會之間關(guān)系時不能一視同仁，這種行為也變相地弱化了業(yè)委會的權(quán)力。四是居民參與社區(qū)地自治力弱。李娟和崔永在《我國城市和諧社區(qū)治理主體功能分析》中認(rèn)為，我國城市社區(qū)治理的主要現(xiàn)存問題主要是人民參與廣度和深度低、參與機(jī)制不完善。政府相關(guān)部門的作用不到位、城市居民委員會功能錯位也是居民參與意識淡薄的原因。張寶鋒也指出在參與社區(qū)居民委員會選舉或社區(qū)中的安全整治、環(huán)境美化等活動中，參與居民人數(shù)都不多，而其中老年黨員和低保戶又占了大部分。其他參與者更多是因為利益而來，比如到居委會辦理各種證照，而非關(guān)心公共事務(wù)，關(guān)心自己所住的社區(qū)治理。殷彥波通過考察也發(fā)現(xiàn)大多數(shù)居民對業(yè)委會的事務(wù)不熱情，這也說明大多數(shù)居民對于自己社區(qū)舉辦的包括選舉在內(nèi)的社區(qū)公共生活是不關(guān)心的，這就更加導(dǎo)致了政治不參與。

五、關(guān)于協(xié)調(diào)社區(qū)治理主體關(guān)系方面的研究

為了讓社區(qū)治理可以發(fā)展地更好，有不少學(xué)者提出了一些有效的觀點，歸納為以下幾點：

其一，王巍等學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)該嚴(yán)格劃分出行政事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)的邊界，使社區(qū)自治組織擁有實際的自治權(quán)。政府應(yīng)自己完成好自身的本職工作，如計劃生育、醫(yī)療改革、公共信息采集事務(wù)等，居委會等社區(qū)組織只是協(xié)助政府完成相關(guān)事務(wù)而非執(zhí)行者。居民自治的主要內(nèi)容則是與居民生活息息相關(guān)的事務(wù)，例如，居委會選舉、業(yè)委會選舉、居民糾紛協(xié)調(diào)、社區(qū)公共問題治理等。政府應(yīng)該把控好相關(guān)尺度，不僅有利于居委會和其他中介組織的培養(yǎng)和公平發(fā)展。經(jīng)驗研究表明適當(dāng)權(quán)力下放，更能增加社區(qū)權(quán)力、公共利益及對提升失業(yè)率等都有支持作用。

其二，卜萬紅等學(xué)者認(rèn)為，為了讓社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給呈現(xiàn)多樣化，應(yīng)該多加培養(yǎng)和發(fā)展社會組織。在現(xiàn)實中，像業(yè)委會、物業(yè)公司這些不斷建立起來的社區(qū)中介組織正在不斷地增多。這些組織不僅服務(wù)于個體與社區(qū)鄰里，更影響了整體社會供給的分配，同時他們還能夠不斷吸引新的居民參與，從而成為社區(qū)生活中必不可少的基礎(chǔ)性組織。所以政府可以提供一定政策性支持，或是通過購買服務(wù)來推動這些社會組織的發(fā)展，使其更加專業(yè)化，從而提升居民的生活質(zhì)量。

其三，孫榮、范志雯等學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立治理主體問的協(xié)商會議制度。業(yè)主大會的定期召開，可以促進(jìn)業(yè)主和物業(yè)公司之間的溝通，使兩者對小區(qū)的物業(yè)管理更為了解也更容易達(dá)成共識。哈貝馬斯更是很早提出了通過溝通進(jìn)行協(xié)商，即所有社區(qū)成員聚集在—起，為了解決公共問題而理性表達(dá)，傾聽他人意見的同時，在共同參與中理解對方。

其四，王楨楨等學(xué)者認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)的平臺可以更迅速幫助各主體之間相互溝通了解，除了可以共享政府與居委會的資源，還有利于居民及時反饋問題和提出治理觀點。多數(shù)學(xué)者的研究表明，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，不僅可以讓社區(qū)成員更了解社區(qū)的治理狀態(tài)及水平，從而提升居民參與率，同時也增進(jìn)了彼此的情誼。王雪梅也認(rèn)為借助網(wǎng)絡(luò)和溝通平臺，促進(jìn)各主體合作的同時，也減少了一些矛盾發(fā)生的可能。

其五。徐徐等學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該盡快修訂《城市居民委員會組織法》和出臺《業(yè)主委員會組織法》，可以從法律角度明確為居民委員會與業(yè)主委員會定性，承認(rèn)業(yè)主委員會的法律地位，使各主體可以更為有效對社區(qū)進(jìn)行自治。于杰也指出，應(yīng)該加快對于居委會等組織的立法進(jìn)程，這些組織的性質(zhì)、地位以及職能與政府部門和其他社會組織之間的關(guān)系都需要重新界定。翟校義認(rèn)為還應(yīng)修改《物業(yè)管理條例》，政府應(yīng)該盡量平衡居委會與業(yè)委會的權(quán)力，不可以單方面地要求業(yè)委會接受居委會的指導(dǎo)和監(jiān)督，使業(yè)委會附屬于居委會。多數(shù)學(xué)者建議表明，政府應(yīng)該積極推進(jìn)社區(qū)各方面的參與，不僅僅是組織也包括個人，應(yīng)給予城市社區(qū)居委會、業(yè)委會以及居民更多社會權(quán)力，增強(qiáng)社區(qū)自治力。

六、評述

我國社區(qū)研究雖然起步較晚，但無論是理論還是實踐上，相關(guān)的研究都有著很大的發(fā)展。與西方社區(qū)發(fā)展不同，由于我國未形成市民社會，社區(qū)組織并不成熟，其自我發(fā)展能力有限，需要政府的更多參與和幫助才能更好的進(jìn)步。因此，我國在城市社區(qū)多元治理主體的相關(guān)研究中更注重政府與社區(qū)組織的關(guān)系和功能定位。在這方面，我國學(xué)者雖然從政府角度，市場角度，社區(qū)自身角度、立法角度等已經(jīng)進(jìn)行了不少研究，但更多的是進(jìn)行靜態(tài)研究，缺乏對各個治理主體之間的動態(tài)研究，且對社區(qū)主體之間的關(guān)系研究主要停留在對原則性的討論階段缺少更為深入的研究。