“一帶一路，倡議下的羅興亞難民危機解決路徑探析

林敏

摘要 羅興亞難民危機的產生有著深刻的歷史、社會和文化根源。它不僅對緬甸國內及周邊國家安全穩定帶來沖擊，對我國“一帶一路”倡議下的中緬經濟走廊、孟中印緬經濟走廊及瀾湄合作機制等亦產生諸多影響。本文認為以我國提出的分三階段解決危機為方向，盡快落實有效處理危機的具體之策，不僅符合當前緬甸政府的需要，也是維護我國國家利益實現“一帶一路”建設發展的需要。

關鍵詞 “一帶一路” 羅興亞人 難民

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.303

2017年8月25日，武裝組織“若開羅興亞救世軍”對緬甸若開邦各地的30多個警察哨所和一處軍事基地發動攻擊，緬甸政府軍隨即對“若開羅興亞救世軍”進行軍事打擊。據緬甸政府辦公室稱，截止2017年9月5日，政府軍隊與武裝分子交火90多次，造成2600多處民房被毀，其中包括非穆斯林村落的138所民房。本次沖突爆發以來，致使將近60萬羅興亞人棄家逃亡，其中近60%的難民是兒童。羅興亞人危機的出現，不只是關涉緬甸一國的內政事務，也牽涉到紛繁復雜的國際關系。大量難民涌入孟加拉國，進一步加劇孟緬雙邊關系的緊張局面，部分難民逃往印度、泰國、印度尼西亞等地，成為東南亞、南亞地區安全穩定的不良因素，羅興亞難民問題已引起國際社會的廣泛關注。

緬甸作為我國“一帶一路”倡議的重要沿岸國家，其若開地區處于中緬雙邊經貿合作關系中的重要位置，因此羅興亞難民問題的解決，不僅關系到我國在緬經濟利益安全，對我國“一帶一路”向東南亞、南亞地區順利發展也有著重要影響。本文在對羅興亞難民問題進行歷史梳理的基礎上，通過分析羅興亞難民問題對我國“一帶一路”倡議的影響，結合“一帶一路”下的經濟走廊建設等內容提出解決羅興亞難民問題的對策。

一、羅興亞難民問題的緣起

1430年，信奉伊斯蘭教的孟加拉國征服了今緬甸若開邦的大部分地區，在幾乎全民信仰佛教的若開地區建立了阿拉干王國。大量伊斯蘭教徒家庭進入此地，信奉伊斯蘭教的孟加拉和印度人口隨后在該區域穩定增長。由于阿拉干地區位于伊斯蘭教和佛教在東南亞和南亞的分界線上，是兩股宗教勢力的長期爭奪之地，此次穆斯林人口的大量遷入，打破了原來的宗教格局，導致穆斯林和佛教問的沖突日益尖銳。1785年，緬甸王朝征服若開地區后將其納入緬甸版圖，信仰佛教的緬甸統治階層和民眾為了遏制伊斯蘭教在緬甸的傳播，便將信奉伊斯蘭教的羅興亞人列為重點打壓對象，雙方矛盾進一步激化。這一古老的宗教沖突問題伴隨著英國在東南亞、南亞的殖民擴張變得更加復雜。英國殖民緬甸后，起初采取了宗教統計人口的方法，即分別計算伊斯蘭和佛教人口，借此賦予若開地區的羅興亞人以合法地位，但這種基于信仰的統計分類為日后羅興亞人與緬甸佛教徒之間的分裂埋下了禍根。至19世紀末20世紀初，英國在殖民地又推行以語系為核心的民族識別，這一方法實施的結果是同屬漢藏語系的緬甸135個民族得到官方認可，而屬于印歐語系的羅興亞人則被歸入孟加拉族的一支，不在緬甸民族譜系之列。隨后1948年出臺的《緬甸聯邦入籍法》和《緬甸聯邦選擇國籍條例》很大程度上摒棄了英國民族識別的結果，不僅涵蓋了所有緬甸居民，同時羅興亞人作為一個少數民族的法律地位也得以確定。然而，由于當時對該法律的宣傳力度不大，羅興亞人受教育程度低等原因，大部分羅興亞人并未趁此機會入籍緬甸。

1962年“緬軍之父”奈溫通過軍事政變上臺控制若開地區后，便開始有計劃的剝奪羅興亞人的各項權利，其中以1982年的《緬甸公民法》為代表，該法主要通過民族和居住兩個方面認定公民資格，根據《緬甸公民法》的相關規定，羅興亞人并不屬于緬甸少數民族，羅興亞人由此失去了成為緬甸公民的資格。在此期間，緬甸軍政府持續采取軍事行動導致內亂不斷，不堪忍受的羅興亞人于1977年大舉逃往孟加拉國，人數超過20萬。孟加拉國雖對進入該國的羅興亞難民給予了極大幫助，但出于各種因素的考慮于不久后便啟動了針對難民的遣返計劃，至1979年底已有超過18萬的難民陸續被遣返回緬甸。1991年至1992年期間緬甸軍事獨裁者蘇茂發起的“興邦行動”再次迫使25萬羅興亞人逃亡至孟加拉，孟加拉國政府不堪重負，加大了遣返力度。事情并未就此打住，2012年，在極端佛教民族主義的煽動下，緬甸三名穆斯林輪奸一名女佛教徒的事件成為導火索，導致若開地區穆斯林和佛教徒之間爆發了超過半年的族群沖突，10余萬羅興亞人再次逃離緬甸。而2017年8月底“若開羅興亞救世軍”發動的暴力襲擊引發的雙方沖突和交火則直接釀成了羅興亞人的第四次大逃亡。

此次羅興亞難民危機引起了國際社會和輿論的高度關切與譴責，緬甸政府實際領導人昂山素季備受國際輿論壓力，緬甸政府一度陷入被動局面。在這樣的局面下，中國就羅興亞難民危機對緬甸政府的支持態度不僅表達了中國對解決羅興亞難民問題的關心，也是出于維系鄰國友好邦交，重塑與緬政治關系形態，實現“一帶一路”框架下各項合作穩健發展的考慮。

二、羅興亞難民危機對我國“一帶一路”倡議的影響

緬甸位于東南亞、南亞區域的結合部，掌握著孟加拉灣海運航線的咽喉，而羅興亞難民危機發生地若開邦則是扼守該航線的關鍵所在。羅興亞難民問題的妥善解決，對于維護若開地區、緬甸及東南亞、南亞區域和平穩定至關重要，也對我國“一帶一路”倡議下的“21世紀海上絲綢之路”的發展發揮重要作用。鑒于此，筆者結合當前實際，就羅興亞難民危機對“一帶一路”產生的主要影響進行深入分析。

（一）若開邦局勢不穩對皎漂港及中緬油氣管道潛能的發揮產生負面效應

位于若開邦南部區域的皎漂港，是中緬油氣管道的起始點，也是中國主導經營的皎漂港經濟特區所在地。中東運來的石油自皎漂港口卸下，經石油管道輸送到中國西南地區，不再取道馬六甲海峽和南海，縮短近2000公里路程，是我國能源保障的重要新渠道，對我國能源安全建設具有戰略意義。中緬油氣管道自2017年投入使用以來產生的經濟利益也遠遠超出預期。因此，隨著“一帶一路”倡議的進一步推動，皎漂港有待發揮出更為重要的作用，但羅興亞難民危機的爆發對皎漂港的安全構成威脅，盡管該港口與危機發生地一若開邦北部孟都和亞德地區存在一定距離，但危機的持續蔓延極有可能引發地區局勢不穩，油氣管道的安全也將面臨直接威脅，還有可能淪為各方攫取利益、攻擊緬甸政府甚至成為挾我介入的砝碼。若這樣的混亂局面發生，將對我國“一帶一路”倡議下的中緬合作造成巨大沖擊。

（二）羅興亞難民逃往鄰國避難時地區和平穩定構成威脅

此次沖突的爆發直接導致60多萬羅興亞人逃往孟加拉國避難，近4萬人輾轉到達印度。但孟印兩國出于政治、經濟等因素的考慮，均作出遣返難民回國的聲明。部分逃往泰國、馬來西亞、印度尼西亞等國的羅興亞人生存境況不容樂觀，令人擔憂。羅興亞人的頻繁外逃還滋生了專門針對其服務的非法偷渡產業鏈，該現象的出現不僅增加了他國維護邊境安全的難度，也成為影響緬甸與周邊國家友好往來的不良因素。另外，危機對東盟國內部亦產生負面影響，穆斯林占主體的東盟國國家反對緬甸政府對待羅新亞人的態度和政策。危機發生后，馬來西亞外交部部長阿尼法對因若開邦沖突引發的大量難民外逃行為表示強烈不滿。納吉布更于2017年9月中旬到訪美國會見特朗普時表明希望美國介入羅興亞難民問題的意愿。印尼政府則一方面緊急派遣官員奔赴孟加拉、緬甸開展危機公關和人道主義救援，另一方面通過不同方式安撫國內穆斯林民眾情緒，確保國內穩定?？傊_興亞難民危機使得緬甸與東盟國家特別是東盟穆斯林世界之間的關系陷入僵局，也使得緬孟、緬印雙邊關系因難民遣返問題進入緊張狀態。

（三）西方對羅興亞難民危機的強烈譴責有可能延緩緬甸回歸國際舞臺的步伐

1988年緬甸軍政府上臺以后，以美國為首的西方國家自1989年1月起便采取了在政治上支持緬甸政府反對派，經濟上切斷緬甸國際“財源”，軍事上渲染緬甸“試圖謀求核武器”等手段的全方位制裁。直至2015年11月昂山素季領導下的民盟獲取大選后，美國等西方國家才逐步解除對緬制裁。較具代表性的事件為2016年10月7日時任美國總統的奧巴馬宣布美國終止實施針對緬甸的《國家應急法》，隨后美國財政部監管下的對緬經濟和金融制裁措施不再有效。在“解禁”策略的引導下，緬甸與西方國家的關系得以緩和，緬甸經濟發展似乎有望迎來春天。但之后緬甸政府在推進民主化進程中，中央與少數民族的矛盾未能得到有效緩解，而此次發生的羅興亞難民危機無疑雪上加霜，國際社會就羅興亞難民危機對緬方政府表達的譴責和不滿動搖著其他國家對緬投資與合作的意向和決心。在這樣的情況下，羅興亞難民危機的妥善解決，不但牽制著緬甸重返國際社會的節奏，也影響著我國對緬投資及啟動相關項目建設的速度。

三、依托“一帶一路”倡議妥善處理羅興亞難民危機的對策

要從根本上解決羅興亞難民危機，需要在認清問題本質的前提下找出一條持續性的解決路徑。2017年11月19日我國外交部長王毅在訪問緬甸期間談到，中方希望緬甸各方秉承彬龍精神，開展友好協商，最終達成在憲法框架下民族團結和高度自治的共識。關于若開邦問題的解決王毅部長建議分三階段進行，一是實現?；?，恢復秩序；二是緬孟通過友好協商，找到解決問題的可行途徑；三是治本之策，即加大若開邦地區擺脫貧困的支持和投入。對此，緬孟雙方均表示贊同，兩國于11月23日就羅興亞問題簽署諒解備忘錄，這為羅興亞難民問題的有效解決邁出了堅實的一步。這一分階段解決方案的提出為羅興亞難民危機的妥善處理指明了方向，在此前提下，筆者根據我國“一帶一路”倡議相關內容，在兼顧各方利益的基礎上，嘗試找出解決羅興亞難民危機的具體之策。

（一）進一步深化中緬、中孟外交關系，強化中國解決危機的斡旋能力

中國作為緬孟兩國的友好鄰邦和本地區的大國，自危機爆發以來曾多次發聲表明立場，積極推動羅興亞難民危機解決進程，體現出了一定的國際擔當。外交部長王毅借參加亞歐外長會議的機會提出的分階段解決危機的建議是在兼顧緬孟兩國情況基礎上本著不干涉他國內政原則提出的各方均能接受的方案，表明了我國著力于和平解決問題的態度，緬孟兩國對該建議的贊同也彰顯出我國在處理危機過程中的智慧和國家影響力。2017年11月18日孟加拉國總理哈西娜會見王毅部長時的友好合作態度及12月1日昂山素季到訪中國參會時與習近平總書記就中緬關系的親切會談均體現出中國在解決羅興亞人問題上客觀、真誠的做法符合緬孟兩國利益。因此，筆者建議我國外交部門以解決危機為切入點，繼續維持當前中緬、中孟外交關系的良好狀態，加大互信合作，為加快“一帶一路”建設進程，深化中緬、中孟戰略合作伙伴關系夯實基礎，為吸引更多國家融入“一帶一路”倡議做好鋪墊。同時，積極鼓勵我國高等教育機構、非政府組織、民間基金會通過學術交流、項目研究、實地幫扶等多種形式參與到羅興亞人相關問題中來，以民間外交方式增進中緬、中孟關系的親近和認同感，為今后我國在推進緬孟等國的和平穩定發展發揮出更大的斡旋作用打下基礎。

（二）積極推進中緬經濟走廊建設，加快中緬雙邊經濟貿易合作

引發若開邦地區動蕩、沖突不斷的根源在于貧窮，即因經濟發展滯后導致的不同族群間相互爭奪有限的資源和生存空間。要想徹底解決羅興亞難民問題，實現王毅部長提出的第三階段的社會重建就必須走以發展促和平的道路。而我國提出的建設北起中國云南，經中緬邊境南下至曼德勒，再分別向東西延伸至仰光新城和皎漂經濟特區的“人字形”中緬經濟走廊設想符合緬甸當前發展需要，不僅有利于沿線重大項目相互連接，相互促進，形成集成效應，也有助于推進緬甸各地實現均衡化發展。隨著未來緬甸局勢的逐步穩定，尤其是在民族和解及政治和解取得新進展的情況下，中緬兩國經貿合作關系將進一步深化，緬甸也將成為新的投資熱土。因此，我國應抓住時機以中緬經濟走廊建設為指向加大對緬投資力度，盡快啟動皎漂經濟特區等建設項目，促進相關中國企業入駐緬甸進行合作開發，積極參與緬甸政府推動地區發展的長期項目，使我國成為當地發展及振興若開邦地區經濟的核心動力。同時積極參與中資企業對當地改善民生的各項投入，促進我國企業有效融入緬甸社會，在獲取當地居民認同和接受，推動緬甸經濟發展并促進羅興亞難民問題有效根治的同時，為中緬共建“一帶一路”開辟出新的道路。

（三）加大對羅興亞難民的人道主義援助，不斷提升中國國際影響力

若開邦發生暴力襲擊以來，我國政府和相關企業多次向緬甸提供人道主義援助，用于幫助因若開地區恐襲而流離失所的民眾。于此同時，我國亦先后多次向孟加拉國提供緊急人道主義援助，為改善逃亡至孟加拉國的羅興亞難民的居住和生活條件提供幫助。在緬孟兩國達成諒解備忘錄的情況下，我國應積極參與到羅興亞難民遣返及難民基地建設的工作中來，為相關事項的順利開展提供資金和技術的幫助和支持。此外，我國應加強與聯合國難民署、聯合國人權高專辦等具有國際影響力的專業機構在救助難民方面的合作交流，通過多邊、多渠道的合作方式推動羅興亞問題盡快解決，保持并提升我國在人道主義救援領域方面對聯合國、人權理事會、東南亞、南亞國家的影響力和在難民問題上的話語權。同時試點派出由政府背景社會組織、民間組織、志愿者個人和專家學者組建而成的“難民援助隊”，長期深入到難民集聚重點區域，通過為當地難民提供精準幫扶的時間，搜集、記錄、整理相關一手資料，為今后我國政府制定和調整有關決策提供參考，也為我國持續開展羅興亞難民問題研究工作留下寶貴的原始材料。

（四）加強與孟加拉國戰略合作關系，提高孟方自主發展能力

危機爆發至今，數十萬羅興亞難民先后涌入孟加拉國，孟方政府在給予人道主義救援的同時也多次表態盡快開展難民遣返計劃，究其原因在于孟加拉國作為世界上最不發達的國家之一欠缺長期接收并妥善安置難民的能力。因此推動孟加拉國經濟發展，不但有助于加快妥善安置羅興亞難民的速度，也有利于維護我國周邊地區的和平穩定。筆者認為，在當前中孟關系良性互動的前提下，我國應加快兩國共建“一帶一路”的步伐，積極推進“孟中印緬經濟走廊”建設，加大我國對孟加拉國基礎建設與經濟發展項目的投資力度，繼續鼓勵和支持中國企業參與到孟加拉國國家建設中去，力圖促使一批有益于雙邊發展的合作項目的落實，為孟方地區發展提供必要的扶持與幫助。同時，根據中孟雙邊協議積極開拓海洋等新領域的合作，逐步實現與孟加拉國就在孟建立貿易港口的直接對話，圍繞孟加拉灣建成“孟加拉國西南——若開邦北部”兩大港口自由聯動下的經濟貿易活動圈，積極推動緬孟兩國經濟快速發展，為解決我國印度洋出海口問題提供新的通道。