當前民辦非企業性質醫院狀況淺析

鄒向陽

摘要 民辦非企業性質的醫院作為一種非營利性的單位，其存在和發展有其歷史原因，也緣于我國的國情。其具有和其他醫療機構不一樣的特征，但其一也存在著許多現實的社會問題，需要引起重視，加以解決。

關鍵詞 民辦 非企業性質 醫院 非營利性

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.311

2016年以來，浙江省審計機關在醫保基金的審計過程中，發現浙江省多家民營醫院存在騙取醫保基金的問題，其中麗水市某康復醫院、下屬縣級市龍泉市某民生醫院兩家民辦非企業單位性質的醫院（以下簡稱民非醫院）因涉嫌騙取醫保基金被移送司法機關立案偵查。據此，筆者對全市范圍內的民非醫院進行了走訪、調研，本文將就民非醫院特點、當前存在的問題、解決的對策等相關事項提出看法、意見和建議。

一、民非醫院的基本情況

（一）概念

民辦非企業單位作為一個新概念，來源于1996年中央和國務院針對以往民辦事業單位的概念所作出的修正。1998年國務院頒布了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，將民辦非企業單位界定為：企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。即民間舉辦的社會服務活動，不再稱事業單位，以此區別于國家舉辦的事業單位。因此，我們可以將民非醫院定義為企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事醫療服務的非營利性醫療機構。

（二）基本特征

第一，非營利性。作為民辦非企業單位，非營利性顯然是民非醫院的首要、第一特征。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第三條規定，民辦非企業單位不得從事營利性經營活動；第二十五條規定，民辦非企業單位從事營利性的經營活動的，由登記管理機關予以警告，責令改正，可以限期停止活動；情節嚴重的，予以撤銷登記，構成犯罪的，依法追究刑事責任。可見，作為民非醫院基本特征的非營利性是行政法規明確規定的。但是，規定民非醫院非營利性并不是說民非醫院不能收取費用，不能有盈利。應當把非營利性，理解為不以營利為目的。體現在以下兩個方面：一方面民非醫院的宗旨是向社會提供公益服務，通過自己的服務行為，促進社會的發展與進步，其目的不是為了營利；另一方面，民非醫院的盈余和財產只能用于社會公益事業和醫院發展，而不得在成員中分配。用最通俗的話說就是做“慈善”，而不是賺錢發財。

第二，雙重管理。民非醫院身份的特殊性決定了被監管上的雙重性。一方面，由于其帶有的濃重的事業單位屬性，決定了其資格準入與一般公司企業存在差異。1996年國家規定，對民辦非企業單位實行統一歸口登記管理體制，由民政部門作為民辦非企業單位統一登記管理機關，負責民辦非企業單位的成立、復查、注銷登記。另一方面，醫院業務的特殊性決定了需要專業的管理機構予以監管。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二條以及2000年《民政部、衛生部關于城鎮非營利性醫療機構進行民辦非企業單位登記有關問題的通知》規定，新成立的城鎮非營利性醫療機構須首先按照《醫療機構管理條例》在衛生行政部門領取《醫療機構執業許可證》，再到同級民政部門進行民辦非企業單位登記。可見，業務主管部門衛計部門的前置許可是民非醫院準入的先決條件。

第三，法人屬性。根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《民政部、衛生部關于城鎮非營利性醫療機構進行民辦非企業單位登記有關問題的通知》的規定，申請登記民辦非醫院，應當具備規范的名稱、必要的組織機構、相適應的從業人員、財產，同時應當提供驗資報告、章程草案等書面材料，上述規定實質與公司法人成立的要求基本無異。另外，依據承擔民事責任的不同，《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定了民辦非企業單位的三種形式，分別為法人型、合伙型、個體型。現實中由于民非醫院名稱上醫院的這一特性，一般均為兩人或兩人以上出資、社會團體和其他社會組織舉辦，因此實踐中民非醫院均為法人型的民辦非企業單位，以舉辦者的出資為限對外承擔責任。

第四，社會主導。民非醫院作為民辦非企業單位，顧名思義，民間性、社會性是其一個顯著的特征。雖然《民政部、衛生部關于城鎮非營利性醫療機構進行民辦非企業單位登記有關問題的通知》規定非營利性醫療機構舉辦主體有社會捐資、社會團體和其他社會組織、企事業單位、自然人，這說明國有、集體資產可以參與其中。但同時也規定，企事業單位設立的對社會開放的非營利性醫療機構，其總財產中的非國有資產份額應占三分之二以上。這體現了民非醫院的社會主導絕對地位。

二、當前民非醫院存在的現狀和問題

從社會大環境來講，民非醫院應當是民營醫院重要組成部分，有著民營醫院的一些共性問題，但由于其性質上的特殊性，又決定了其有著不同于營利性民營醫院的一些個性問題。

（一）醫院業務以大專科小綜合為主

民非醫院的民辦性決定了其與公立醫院相比沒有競爭優勢，只能在夾縫中求生存，走專科化、服務型的道路。而與營利性民營醫院不同，民非醫院的非營利性、公益性又決定其業務具有一定的局限性。現行民非醫院大多走的是康復專科路線，但又伴隨著綜合性門診。例如麗水某康復醫院最主要的科室是康復科，整個醫院以吸引生病老年人康復住院治療為主業，但同時又兼有綜合性門診；龍泉市某民生醫院成立時就以福利院的配套醫院為名，業務上以中老年人內科康復治療為主，同時又兼有綜合性門診。

（二）醫學專業技術隊伍呈現一多三少

與_般的民營醫院一樣，民非醫院也面臨著專業技術^、才匱乏的局面。總體來說呈現一多三少的現象，即公立醫院退休人員聘請多、有經驗的年青人才少、具有學科帶頭能力的人才少、中年專業技術骨干少。另外，民非醫院人員流動性大，許多一時找不到工作的年青醫生和護士將醫院作為跳板和暫時就業謀生的場所，導致隊伍不穩定，醫院也對送年青人去大醫院學習、深造有所顧慮，怕學成之后留不住。例如麗水某康復醫院全院正式在職具有處方權的醫生只有4人，其中1人還是公立醫院退休的年近七旬的掛名副院長的老醫生，主要業務部門康復科具有處方權的醫生也只有1人，住院部護士長三年內更是換了4次；龍泉市某民生醫院全院有處方權的醫生也只有4人。

（三）醫院經營基本依賴于醫療保險

隨著時代進步和社會的發展，在符合條件下的情況下，民非醫院作為民營醫院納入醫療保險定點單位已經基本不是問題。但隨著醫保的全覆蓋和報銷比例的提高，和一般民營醫院一樣，民非醫院的經營也越來越依賴于醫保定點資格，且醫療對象集中于離退休人員和城鄉醫保人員，當然極少部分有特定醫療專長、公立醫院沒有相對應專業技術的專科醫院例外。例如麗水某康復醫院收治的絕大部分病人都是醫療費用全報的離退休和有農村醫保的中老年病人，住院部床位也基本住滿，但在醫院因涉嫌詐騙醫保基金被查而暫停醫保定點單位后，因無法刷社保卡，醫院基本無人前來看病。

（四）出資人出資目的非為公益性

民非醫院是從事非營利性社會服務活動的社會組織。非營利性、社會公益性是其首要和最大的特征。這就意味著醫院出資人對醫院不享有任何財產權利、不得對醫院的盈利進行分紅，換句話說，就是出資人是在做社會公益事業，而不是為了營利發財。而通過調研，我們發現事實并非如此，絕大多數的民非醫院出資人出資的目的是為了賺錢營利，而不是做公益。例如麗水市某康復醫院有實際出資人6人，除了在麗水出資經營康復醫院外，還在下面的縣開設了門診部、等，其目的只是想通過在麗水樹立仁濟的牌子，以帶動醫療產業的發展，取得利益的最大化，而并非是做慈善。龍泉市某民生醫院實際出資人4人，且4人均為原龍泉市公立醫院有一定能力的科室帶頭醫生，其本身并不具備做公益醫院的財政能力，其掛靠福利院成立民生醫院目的也只是為了賺錢。

（五）資金來源單一且缺乏持續性

通過對麗水全市14家民非醫院進行調查，發現幾乎所有的民非醫院的原始資金來源為自然人，除了其中幾家出資人有多人外，多數均為1-2人，沒有發現有企業，機構出資的。這說明當前民非醫院資金來源途徑單一，資金來源高度依賴于出資的自然人個人，組織生存和資金的來源仍是絕大部分民非醫院首先需要解決的問題。一旦在經營過程中，出現資金困難或資金斷裂，民非醫院就很難維持基本運作。

三、解決民非醫院存在問題的建議

隨著經濟社會的發展，民非醫院在日常生活中已經發揮著越來越重要的作用，甚至已經成為社會醫療體系的一個有益的補充。針對調研中發現的問題，必須堅持問題導向的基本原則，提出符合民非醫院發展的合理、合法化建議。

（一）加強資金來源，爭取多方位的支持

作為民非醫院本身來說，要有意識的多尋找多元化的合伙對象，資金來源，包括政府部門、各類基金會、企業等，全面實施資金來源多元化的戰略。隨著社會各種經濟主體的發展以及基金會的發展，這些都為民非醫院資金多元化發展戰略提供了一定的基礎和前提。因此，民非醫院應當從自身出發，爭取各方面的資金支持，拓展業務，發展空間。

（二）加強對民非醫院的財務監管，確保非營利性質

保證民非醫院按照非營利性醫院的性質，加強監管是手段之一。財政部、原衛生部、國家中醫藥管理局、國家計委等8部委早在2000年頒布的（關于城鎮醫療機構分類管理若干問題的意見）中就要求加強對非營利性醫療機構的財務監管，但是截止到目前，我國尚未實現對民非醫院財務的監管。民非醫院的登記部門是民政局，但鑒于民政部門并未對民非醫院設立相應的財務管理部門，因此建議將民非醫院的財務監管放在衛生部門或財政局下，以實現對民非醫院財務的監管，確保民非醫院的非營利性不受改變。

（三）積極引導民非醫院改變性質，轉向營利性民營醫院

2010年《國務院辦公廳轉發發展改革委、衛生部等部門（關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構意見）的通知》規定，社會資本舉辦的非營利性醫療機構原則上不得轉變為營利性醫療機構，確需轉變的，需經原審批部門批準并依法辦理相關手續。2011年《浙江省人民政府辦公廳轉發省發改委員、省衛生廳等部門關于進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構實施意見的通知》規定，社會資本舉辦的非營利性醫療機構不得轉變為營利性機構，確需轉變的，應注銷后進行清算，再重新申辦，并根據其經營性質，報經原審批部門批準并依法辦理相關手續。以上規定，為民非醫院從非營利性轉向營利性提供了制度上的依據。現實中，地方政府相關部門應當依據這些規定，積極引導一些經營困難以及本身就存在改變意愿的民非醫院轉向營利性醫院，并為這些民非醫院提供方便和幫助。

（四）加強法制教育，提高醫務工作人員的素質。

監管機關要通過采取法制培訓班，典型案件警示教育、制作宣傳資料、制作圖板、走訪、座談會等各種形式向民非醫院從業人員宣傳醫保政策及違反規定的后果；要利用新聞媒體對查處違違規的醫院進行曝光，并跟進后續處理情況，真正做到處理一個、震懾一方；同時更要發揮典型刑事案例的警示教育作用，以案說法，形成法律震懾效應以及自覺遵守醫保政策規定的意識，從而提升醫務工作人員的素質。