加強公安機關(guān)刑事司法工作保證公訴案件質(zhì)量的思考

王志勇　郭戎委

摘要 預(yù)審工作是偵查機關(guān)中兼具偵查與司法雙重屬性的工作，但目前該工作被弱化并帶來很多問題。本文嘗試從維護社會秩序、保護人權(quán)、司法公正、司法成本等多個角度，闡釋預(yù)審工作的重要性，并探討重設(shè)預(yù)審部門的必要性和可行性。

關(guān)鍵詞 預(yù)審部門 法治 人權(quán) 司法公正 司法成本

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.318

公安機關(guān)是我國重要的治安行政力量和刑事司法力量，具有刑事司法屬性的公安執(zhí)法工作是打擊犯罪，保護人民的重要內(nèi)容。公安執(zhí)法質(zhì)量的好壞，司法效能的高低，不僅直接影響著社會秩序的安定，同時也關(guān)系到社會的公平正義。

一、當(dāng)前公安機關(guān)刑事執(zhí)法工作中存在的主要問題

（一）攻堅克難能力弱化，復(fù)合型專家人才難以養(yǎng)成

在1997年公安機關(guān)實行偵審合一的機構(gòu)改革之前，公安預(yù)審工作培養(yǎng)和鍛煉了一批既有堅實法律基礎(chǔ)，又有豐富偵訊經(jīng)驗的復(fù)合型專家人才，在偵辦重大疑難刑事案件、精益求精執(zhí)法辦案質(zhì)量中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。但在現(xiàn)行刑事執(zhí)法工作機制下，偵查部門和法制部門的職責(zé)分工逐漸造成了理論與實踐的脫節(jié)，無法兼顧理論與實踐的彼此磨合，難以成就復(fù)合型專家人才，使審訊辦案的質(zhì)量和有效的追訴能力逐漸弱化。

（二）犯罪工作弱化嚴(yán)重

根據(jù)職業(yè)罪犯實施的規(guī)律特點，職業(yè)犯罪、流竄犯罪、團伙犯罪的嫌征人身上了往往都有大量有價值的重要信息，通過審訊挖掘能夠發(fā)現(xiàn)有效的犯罪預(yù)警信息、串并案件信息、高危人群信息、逃犯信息、維穩(wěn)信息等。但在預(yù)審部門被取消、裁撤或合并以后，上述工作不能得到有力開展。

（三）信訪案件增多，群眾滿意度受到影響

偵審合一后，由于審訊辦案的專業(yè)能力弱化，導(dǎo)致辦案質(zhì)量下降，以致部分案件不能得到有效處理，被害人合法權(quán)益不能得到有效維護，引發(fā)了一定數(shù)量的信訪案件，使公安機關(guān)的群眾滿意度受到影響。

（四）執(zhí)法成本增加，執(zhí)法效率降低

實踐中，在檢察機關(guān)與諸多偵查部門對接過程中司法認(rèn)知不一現(xiàn)象嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為：因案件定性問題、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題提出異議，拒絕接受卷宗；以各種理由不予批捕、不予起訴.案件退補幾成常態(tài)，偵查人員在多次的取卷、送卷、詢問、訊問、調(diào)查取證，協(xié)調(diào)溝通中疲于應(yīng)付，客觀上造成執(zhí)法成本增加，執(zhí)法效率低下。

（五）冤假錯案時有發(fā)生

近幾年來，央視等新聞媒體先后曝光了全國范圍內(nèi)的多起冤假錯案，引起社會震動，對公檢法的整體形象造成較大的負面影響。

二、問題產(chǎn)生的主要原因

（一）偵查人員的執(zhí)法業(yè)務(wù)能力專業(yè)化不足

新《刑事訴訟法》、《律師法》等一系列法律的實施，體現(xiàn)了我國刑事司法文明的進步，但也對執(zhí)法者的業(yè)務(wù)能力提出了更高要求。法律程序的復(fù)雜化和人權(quán)保障的制度化以及律師在偵查階段的深入介入和不當(dāng)行使權(quán)利等，嚴(yán)重制約了偵查權(quán)的有效行使，偵查活動受到巨大影響，偵查人員的專業(yè)能力受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是審訊辦案的專業(yè)化能力明顯未跟上時代的腳步。

（二）辦案機制不健全，執(zhí)法責(zé)任不明晰

公安機關(guān)法制部門推行“兩個統(tǒng)一”以來，刑事案件由法制部門統(tǒng)一審核，統(tǒng)一出口，對保證執(zhí)法辦案質(zhì)量起到了積極的作用，但一些問題也不容忽視。現(xiàn)行辦案機制下，刑事執(zhí)法職責(zé)由法制部門和偵查部門共同承擔(dān)。案件出現(xiàn)執(zhí)法問題時，依然由法制部門認(rèn)定執(zhí)法過錯，偵查部門成為追責(zé)對象。有職的無權(quán)、無權(quán)的有責(zé)。責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一的執(zhí)法機制，不僅嚴(yán)重制約著刑事執(zhí)法工作的順利開展，也有違規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的初衷。

三、解決問題的對策

按照習(xí)近平總書記提出的“保證執(zhí)法，支持司法”和“執(zhí)法公正”的總體要求，以及公安部提出的“主辦偵查員制度”設(shè)計，建議公安機關(guān)再設(shè)具有刑事司法屬性的工作機構(gòu)一預(yù)審部門。

（一）理論依據(jù)

從預(yù)審工作的內(nèi)容看，具有一定的司法權(quán)屬性。行政權(quán)法律關(guān)系中往往是雙方法律主體，而司法權(quán)活動中是三方法律主體。相比之下，公安機關(guān)的刑事偵查權(quán)（例如抓獲犯罪嫌疑人時只有偵查人員和犯罪嫌疑人兩方）是廣義的行政權(quán)，而預(yù)審工作（預(yù)審部門、偵查部門和犯罪嫌疑人三方法律主體）則更具有司法權(quán)屬性。由于職能構(gòu)造與檢法類似，預(yù)審部門的工作更有利于保證公安機關(guān)與檢法的有效對接，有利于統(tǒng)一司法認(rèn)知，也有利于落實與檢法統(tǒng)一的終身司法責(zé)任。

（二）法律依據(jù)

現(xiàn)施行的《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審由公安機關(guān)負責(zé)……。”第114條規(guī)定：“公安機關(guān)經(jīng)過偵查，對有證據(jù)證明有犯罪事實的案件，應(yīng)當(dāng)進行預(yù)審，對收集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實。”可見，2012年《刑事訴訟法》相對于1996年《刑事訴訟法》在關(guān)于公安預(yù)審的兩條規(guī)定上予以完全保留。這既是關(guān)于公安預(yù)審工作的法律依據(jù)，更是對公安預(yù)審工作地位的認(rèn)可與明確。

（三）政策依據(jù)

2014年6月15日，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人就《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》答記者問時，明確表明：《改革框架意見》提出，對公安具有刑事司法屬性的偵查人員探索試行主辦偵查員制度，并完善相應(yīng)的職業(yè)保障制度。

四、預(yù)審部門的設(shè)置與司法體制高效、有序運行之間有密切關(guān)系

總體而言，我國的司法體制是一個流水線式的司法體制。在這個體制中，公安機關(guān)（另有國家安全機關(guān)等）為偵查機關(guān)，負責(zé)搜集證據(jù)、緝拿人犯，是最接近案件事實的機關(guān)，有最大的機會查清案件事實，同時其侵犯公民合法權(quán)益的行為、發(fā)生錯誤的幾率也最大，在這個階段發(fā)生的錯誤，最難發(fā)現(xiàn)，也最難補救。檢察機關(guān)、審判機關(guān)都屬于司法機關(guān)，都是事后彌補，即使發(fā)現(xiàn)了錯誤，往往也只能以不起訴、宣判無罪、非法證據(jù)排除、事后追責(zé)等方法來處理，至于給案件本身所帶來的影響，辦案過程給社會造成的影響，則往往無從彌補。重設(shè)公安機關(guān)的預(yù)審部門則至少會有效減輕這種事后彌補所產(chǎn)生的損害。

第一，公安機關(guān)的預(yù)審部門的存在，會使公安機關(guān)的處理結(jié)果與其他司法機關(guān)的處理結(jié)果相互協(xié)調(diào)，維護社會預(yù)期，穩(wěn)定社會秩序。各個司法機關(guān)之間對同類案件的處理不統(tǒng)一，給普通民眾帶來不同的行為指引，誘發(fā)社會秩序紊亂。“法律是社會控制的手段之一。”法律是社會主體作出行為的指引，社會主體依據(jù)法律的規(guī)定，但普通大眾不是專業(yè)人員，無法如公司企業(yè)一樣有法律顧問，他們只能根據(jù)司法機關(guān)針對具體案件的處理結(jié)果，安排自己的行為。當(dāng)有的司法機關(guān)把一個行為當(dāng)作犯罪處理，另一個司法機關(guān)卻當(dāng)作無罪處理，被害人年或者犯罪嫌疑人自然會認(rèn)為其中一個司法機關(guān)在枉法裁判，普通大眾則要么行為限縮，畏首畏尾；要么冒險投機，為謀暴利也要涉險一搏。這實質(zhì)上損害了社會普通大眾的預(yù)期，妨害了社會秩序，“對法律的畏懼是健康的，然而人對人的畏懼則是有害的”，司法機關(guān)處理結(jié)果不統(tǒng)一，恰恰會滋生人對人的畏懼。公安機關(guān)與人民群眾的接觸最密切，其做出的處理結(jié)果最直接被人民群眾所感知，但是公安機關(guān)的工作距離狹義的司法程序最遠，偵查人員多數(shù)也不是法律適用的專家。因此，公安機關(guān)做出的判斷，經(jīng)常會被檢察機關(guān)、人民法院推翻。普通大眾在公安機關(guān)所形成的預(yù)期，又被檢察機關(guān)、人民法院破壞。這種情況，在司法責(zé)任制全面推開后更呈現(xiàn)增長態(tài)勢。從司法自身規(guī)律來說，這種現(xiàn)象是正常的，但是于普通大眾來說，則是不正常的。

預(yù)審部門一方面具有偵查屬性，能從偵查員角度思考案件，另一方面具有司法屬性，其要考慮案件能否通過檢察官的審查。因此公安機關(guān)如果重設(shè)預(yù)審部門，則預(yù)審部門可以統(tǒng)一把握案件的處理標(biāo)準(zhǔn)和尺度，從證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用上統(tǒng)一起來，一方面，與檢察機關(guān)、審判機關(guān)形成良好的對接，盡量避免不起訴、無罪案件，避免同一地區(qū)內(nèi)，標(biāo)準(zhǔn)不一，政出多門，另一方面，在同一地區(qū)內(nèi)，形成普遍的社會預(yù)期，維護社會秩序，形成良好的社會風(fēng)氣。

第二，公安機關(guān)重設(shè)預(yù)審部門，有利于維護司法公正，維護基本人權(quán)。司法公正與維護基本人權(quán)，均是刑事訴訟的基本價值理念。預(yù)審職能的存在，其目的之一也在于維護司法公正和基本人權(quán)。可是目前在多數(shù)地方，法制部門具體執(zhí)行預(yù)審職能，這樣的配置有可能削弱預(yù)審職能對司法公正與人權(quán)的保護。首先，法制部門通常還要兼任公安機關(guān)的治安管理處罰職能，這樣當(dāng)治安管理處罰案件與刑事案件出現(xiàn)前后繼起關(guān)系時，則后期預(yù)審工作的開展，要關(guān)照到前期的治安案件的處理結(jié)果，難于公正。其次，法制部門的工作方式更接近于行政工作，與法官、檢察官的中立審查案件的工作更遠，要求其發(fā)揮預(yù)審工作的偵查與司法雙重作用，往往力有不逮。再次，法制部門工作的行政性，使其往往要關(guān)照到行政機關(guān)的整體業(yè)績，政績大于準(zhǔn)確，遇有公安機關(guān)大會戰(zhàn)，則更加突出，而預(yù)審工作所具有的司法性質(zhì)，則更多的體現(xiàn)出司法的專業(yè)性質(zhì)，要求定性準(zhǔn)確，不枉不縱。綜上，公安機關(guān)重設(shè)預(yù)審部門，有利于維護司法公正和基本人權(quán)。

第三，公安機關(guān)重設(shè)預(yù)審部門有利于高效辦案，節(jié)約司法成本。效率同樣關(guān)系公正的實現(xiàn)。司法成本節(jié)節(jié)攀升正是我國司法面臨的重大問題。提高效率，節(jié)約成本，當(dāng)然是必由之路。從目前的工作看，公安機關(guān)移送審查起訴后，退回補充偵查率居高不下，個別地區(qū)、時期，甚至高達百分之五十，隨著司法責(zé)任制推開，不起訴、公安機關(guān)自行撤案、無罪判決，越來越多。由此帶來的，取證時機喪失、人犯逃跑、國家賠償?shù)龋瑢映霾桓F。其中偵查人員不能從后續(xù)的司法角度出發(fā)調(diào)查取證，不能真正的“以審判為中心”，是其中較為突出的原因。那么如何貫徹“以審判為中心”呢？最好的辦法就是專門抽取一部分經(jīng)驗豐富的偵查員，專事預(yù)審工作，經(jīng)常與法官、檢察官打交道，通過種種直接或間接、正式或者非正式的信息溝通與交流，實現(xiàn)偵查工作與審判工作、檢察工作的水乳交融、換位思考，最終辯證統(tǒng)一。而后又通過公安機關(guān)內(nèi)部的協(xié)作機制，實現(xiàn)審判思維的滲透，進而在偵查工作中做到“以審判為中心”。從這個角度講，重設(shè)預(yù)審部門，絕非是多了個部門，實際上是真正貫徹“以審判為中心”的制度路徑。從而有效減少司法制度的內(nèi)部磨損，做到高效、節(jié)約司法資源。

綜上，實現(xiàn)“以審判為中心”維護司法公正，維護基本人權(quán)，讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義，是法律人共同的愿望，而重設(shè)預(yù)審部門，將是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要一步。