“三權(quán)分置”制度助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革探索

劉怡君

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，武漢430073）

一、前言

十九大報(bào)告明確提出，要實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。其中，完善“三權(quán)分置”制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，是破解農(nóng)業(yè)發(fā)展困局的關(guān)鍵力量，也是推動(dòng)農(nóng)業(yè)、土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。

二、三權(quán)分置制度的內(nèi)容

2017年中央一號文件提出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整個(gè)省試點(diǎn)范圍?！边@是以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢后對我國農(nóng)地制度改革做出的重大戰(zhàn)略決策，也是新時(shí)期、新階段抓好農(nóng)村土地制度改革的主要抓手。

（一）理論內(nèi)容

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后又一制度創(chuàng)新。它的理論內(nèi)容是：在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)之上，將土地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離。即農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有、承包權(quán)歸原農(nóng)戶所有、土地經(jīng)營權(quán)歸實(shí)際經(jīng)營者所有。

三權(quán)分置的核心思想是：堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。堅(jiān)持集體所有權(quán)就是堅(jiān)持社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度不動(dòng)搖；穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，與十九大報(bào)告中提出的“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”思想一致，保證在未來很長一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民將可以從土地中獲得收益；放活土地經(jīng)營權(quán)，這是最重要的改革部分。將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，那么承包者不一定是經(jīng)營者，這意味著農(nóng)民有權(quán)將土地流轉(zhuǎn)給別人耕種，農(nóng)村集體土地可通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)入土地的二級交易市場。所以三權(quán)分置制度既保持了土地公有制和家庭承包責(zé)任制，又放活了土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)多元流轉(zhuǎn)，把農(nóng)村資源這塊盤活了。

農(nóng)民無論是出于進(jìn)城或其他目的不愿耕種土地，都可以把農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股等方式，也可以通過有償方式一次性退出。轉(zhuǎn)包是指承包方將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給在同一集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他農(nóng)戶去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，較多發(fā)生在農(nóng)村的內(nèi)部親友間；互換是指農(nóng)民為了解決承包地細(xì)碎化問題，在交換承包經(jīng)營權(quán)的前提下進(jìn)行的承包地塊的交換；轉(zhuǎn)讓是指由原承包方申請將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，發(fā)包方同意申請后，原承包方的承包權(quán)將不再存在；出租是指在一段期間內(nèi)，承包方將經(jīng)營權(quán)租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；入股是指把土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)作為股權(quán)，在土地承包合同規(guī)定的時(shí)間內(nèi)且在不改變土地的原有用途的前提下，允許土地的承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利人以土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股組成農(nóng)民專業(yè)合作社或股份公司去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。入股把農(nóng)民承包的土地從實(shí)物形態(tài)變成了價(jià)值形態(tài)，讓一部分農(nóng)民獲得股權(quán)后有機(jī)會(huì)從事二、三產(chǎn)業(yè)。但是值得注意的是，過去的這五種土地流轉(zhuǎn)方式普遍運(yùn)用的詞匯還是“承包經(jīng)營權(quán)”，并沒有及時(shí)因?yàn)榻?jīng)營權(quán)和承包權(quán)分離而修改。

（二）土地流轉(zhuǎn)的兩種形式

目前我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式可分為兩種，自發(fā)進(jìn)行的分散的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式和有組織的集中經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式。經(jīng)驗(yàn)表明，小而少的農(nóng)戶之間通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓和互換等方式自發(fā)進(jìn)行的分散的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率不高，常常會(huì)造成土地資源的利用率和集約化程度較低的問題。而在有組織的集中的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式中，通常會(huì)有政府的參與。如河南省鄧州市常樓鎮(zhèn)，農(nóng)戶將土地自愿出租給政府，政府將土地統(tǒng)一整治之后出包給企業(yè)。此模式能給村集體和農(nóng)戶都帶來更好的經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民不僅可以獲得租金和分紅，也能有機(jī)會(huì)到城市務(wù)工，村集體也可以按比例收到承包企業(yè)的分紅。

（三）三權(quán)分置制度在部分地區(qū)的實(shí)踐

在具體實(shí)踐過程中，由于在經(jīng)濟(jì)、資源、土地狀況等方面的差別，三權(quán)分置制度在我國多地區(qū)的實(shí)踐呈現(xiàn)出多元化與節(jié)約化的特點(diǎn)。例如，在珠三角地區(qū)，農(nóng)民積極探究土地股份合作經(jīng)營模式，以自己承包經(jīng)營的土地經(jīng)營權(quán)入股，所在集體統(tǒng)一經(jīng)營所有的土地；在湖北沙洋，農(nóng)戶“按戶連片”集中起來經(jīng)營土地，把自身承包的小塊土地整合成大塊土地合作經(jīng)營，保證農(nóng)戶的承包權(quán)；在山東省濟(jì)寧市，堅(jiān)持走市場化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式。在土地的經(jīng)營主體不變的前提下，農(nóng)戶借助專業(yè)的農(nóng)業(yè)服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)服務(wù)合作社開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或在市場上購買服務(wù)；在上海松江，各村集體積極引導(dǎo)土地向種糧大戶和家庭農(nóng)場集中，形成了規(guī)模化經(jīng)營土地的模式。

三、三權(quán)分置制度的優(yōu)越性

（一）助推城鎮(zhèn)化并減輕外出務(wù)工農(nóng)民的負(fù)擔(dān)

當(dāng)前，中國的城市化率已經(jīng)超過56%。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，會(huì)有更多的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，這種情況可能會(huì)造成農(nóng)村耕地大量閑置。但是三權(quán)分置制度可使這些閑置土地流轉(zhuǎn)起來，不但可以使其參與到生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中，培養(yǎng)出一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，來形成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化主體。而且也使外出務(wù)工的農(nóng)戶因土地的承包權(quán)而持續(xù)獲益從而減少在城市的生活壓力，他們可以安心地從事非農(nóng)工作去獲得較多的非農(nóng)收人，如果在條件成熟的時(shí)候，這部分農(nóng)民將有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化。三權(quán)分置制度大大促進(jìn)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)土地承包者農(nóng)戶、村集體和土地的經(jīng)營主體的合作共贏。

（二）農(nóng)民的租金收入和分紅得到提高

在自發(fā)的分散的土地流轉(zhuǎn)模式下，農(nóng)戶可以通過將土地出租獲得租金。在有組織的集中土地流轉(zhuǎn)模式下，農(nóng)戶將土地出租給政府由其統(tǒng)一整治可以獲得更高租金。如河南省鄧州市常樓鎮(zhèn)，過去土地大多是靠天吃飯，收益很少，農(nóng)民之間互相轉(zhuǎn)包也就是每畝每年200～300元的租金，現(xiàn)在政府出面，每畝每年可以有600元的租金。政府在統(tǒng)一整治后再租給生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。這些企業(yè)通過規(guī)?；修r(nóng)村土地發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模生產(chǎn)效益。集中整合實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化與規(guī)模化，有利于信息化、機(jī)械化和科技化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的推廣利用。企業(yè)受益越多，每年分給村集體以及農(nóng)戶的分紅就越多。而且，這些整治后連片成方的農(nóng)田，每畝經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)即使提高租金，仍可吸引更多的經(jīng)營主體前來洽談。

（三）促進(jìn)土地資源利用

集中的有組織的土地流轉(zhuǎn)方式，通過打破過去一家一戶的土地界限，新增的耕地?cái)?shù)量相當(dāng)可觀。如：河南省鄧州市孟樓鎮(zhèn)大約95%的農(nóng)戶都將土地出租給了政府（約6萬畝），政府僅通過將這些土地打破村組界限、統(tǒng)一劃片、重新整治，就新增耕地7 000多畝。使得該村落在保證基本農(nóng)田不減少、不突破“耕地紅線”的前提下，有了更多的余地。而這些新增的流轉(zhuǎn)收入，也按比例分給村集體、土地開發(fā)公司作分紅。所以農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)租金的基礎(chǔ)上，每年還有額外的分紅，村集體也有了收入。

（四）節(jié)約土地承包公司的信息和改造成本

在集中的有組織的土地流轉(zhuǎn)方式下，土地承包公司只需要直接與政府洽談而不必直接挨家挨戶和有地的農(nóng)戶打交道，大大節(jié)約了信息和溝通成本，提高了承包效率。同時(shí)，政府將土地集中連片流轉(zhuǎn)到手以后會(huì)進(jìn)行了一些基本改造，如打破村組界限，使土地由分散化變?yōu)榧械取Ｍ恋爻邪究梢詼p少在這一環(huán)節(jié)的改造成本，集中精力去生產(chǎn)經(jīng)營。

（五）使土地資本化成為可能

三權(quán)分置制度使農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)成為獨(dú)立可交易的權(quán)屬，既可以直接流轉(zhuǎn)或出租，也能將該權(quán)屬抵押、轉(zhuǎn)移以及證券化。比如不屬于同一農(nóng)村集體的連片土地的農(nóng)民承包者仍可將連片土地的經(jīng)營權(quán)打包并通過信托計(jì)劃和集合權(quán)益計(jì)劃等金融創(chuàng)新產(chǎn)品委托專業(yè)人員進(jìn)行管理。農(nóng)民從中享受權(quán)屬增值收益，提高其在經(jīng)營權(quán)處置這方面的收入。

四、我國當(dāng)前土地供給側(cè)改革的目標(biāo)及存在的問題

（一）土地供給側(cè)改革目標(biāo)

2015年，習(xí)近平主席提出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問題可歸結(jié)為“三去、一降、一補(bǔ)”即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本和補(bǔ)短板五大任務(wù)。2016年一號文件首次提出“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，土地一直以來是生產(chǎn)要素市場的重點(diǎn)，深化農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。我們必須以市場為導(dǎo)向，以土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為載體，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新和土地經(jīng)營權(quán)高效有序的流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)有四個(gè)。第一，打破政府在土地供給的壟斷地位，促進(jìn)土地這一生產(chǎn)要素在市場上的流動(dòng)，進(jìn)而提高其資源配置效率；第二，在產(chǎn)業(yè)融合趨勢下調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，保障符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的項(xiàng)目實(shí)施，并清理無效、低效的土地供給；第三，降低企業(yè)拿地的成本，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新潛力；第四，加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地的利用管理，提高閑置土地的處置能力，使其可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)村土地供給端存在的問題

1.農(nóng)用地質(zhì)量、數(shù)量下降

我國土地資源稀缺，尤其是耕地資源，約占世界9%的耕地承載著世界20%的人口需求。隨著農(nóng)用地保護(hù)壓力的增加，農(nóng)用地?cái)?shù)量和質(zhì)量不斷下降，且農(nóng)用地的經(jīng)營規(guī)模在總體上呈現(xiàn)“小、散、碎”的特征，農(nóng)業(yè)的市場化和科技化程度較低。因此要以約占全球9%的耕地、6%的可更新水資源以及4%的森林資源去養(yǎng)活約占全球20%的人口仍然面臨較大環(huán)境承載和糧食壓力。

2.農(nóng)村土地閑置情況嚴(yán)重

農(nóng)村“三塊地”改革是指包括宅基地、農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村土地征收的聯(lián)動(dòng)改革，由于城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)能長期缺位，僅有占有和使用的權(quán)利，缺乏處分權(quán)，農(nóng)村宅基地至今都無法“同地、同權(quán)、同價(jià)”自由流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也處于試點(diǎn)階段，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地使用效率低下，造成了“空心村”等土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.土地整治目標(biāo)單一且統(tǒng)籌不足

我國開展現(xiàn)代化的大規(guī)模土地整治還不到20年的時(shí)間，其中較多強(qiáng)調(diào)的是土地整治在新農(nóng)村建設(shè)和耕地保護(hù)中的作用，并未認(rèn)識到其對于調(diào)節(jié)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整我國國土關(guān)于“生活、生產(chǎn)、生態(tài)”的空間結(jié)構(gòu)和布局重要功能。而且目前土地整治仍以增加耕地面積為單一目標(biāo)，主要關(guān)注的是耕地的調(diào)整改造以及地塊規(guī)整等方面，對“路、水、村、林、城”等對象的綜合整治相對缺乏，忽略了對“山、水、林、田、湖”等生命共同體進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的作用。

五、三權(quán)分置制度助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

（一）三權(quán)分置制度有利于解決土地供給端的問題

三權(quán)分置制度放活經(jīng)營權(quán)，極大地提高了土地這一生產(chǎn)要素在土地市場上的流動(dòng)性，不僅可以大大減少耕地閑置問題，而且通過集中化的流轉(zhuǎn)以及規(guī)?；⒓夹g(shù)化的生產(chǎn)經(jīng)營，提升農(nóng)地的數(shù)量和質(zhì)量。既有助于實(shí)現(xiàn)土地供給側(cè)改革的目標(biāo)又能推動(dòng)土地供給端問題的解決。

（二）三權(quán)分置制度為供給側(cè)“去庫存”間接助力

三權(quán)分置制度通過提高進(jìn)城務(wù)工人員閑置土地利用率以及收入提高等方式助推農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，不僅為農(nóng)民工市民化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。而且也促進(jìn)了區(qū)域結(jié)構(gòu)的改革。在條件允許的情況下，部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民將有能力成為常住人口。為了擴(kuò)大有效需求、打通供需通道、消化庫存，建議針對農(nóng)戶進(jìn)城買房給予優(yōu)惠補(bǔ)貼。同時(shí)，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得租房需求同步增長，鼓勵(lì)自然人和各類機(jī)構(gòu)投資者購買庫存商品房從而成為租賃市場的房源提供者。三權(quán)分置通過間接對購租行為的影響助力供給側(cè)“去庫存”改革。

（三）三權(quán)分置制度為供給側(cè)“降成本”間接助力

通過有組織的集中的土地流轉(zhuǎn)方式，政府打破了農(nóng)戶之間田地的界限并在初步改造之后統(tǒng)一出租給土地承包公司進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，既節(jié)約了土地承包公司的信息和溝通成本，又節(jié)約了其一定的初步改造成本。而且通過土地承包公司進(jìn)行適度集約化、規(guī)?；?、科技化生產(chǎn)，通過提高自身的生產(chǎn)效率降低公司的生產(chǎn)成本。

（四）三權(quán)分置制度為供給側(cè)“補(bǔ)短板”間接助力

具體來說，農(nóng)地三權(quán)分置制度為三個(gè)“補(bǔ)短板”助力。第一，補(bǔ)糧食安全短板。放活經(jīng)營權(quán)提高土地流轉(zhuǎn)效率，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，通過提高耕地的利用率，增強(qiáng)農(nóng)村的綜合生產(chǎn)能力，補(bǔ)充糧食安全“短板”；第二，補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏的短板。放活經(jīng)營權(quán)且允許抵押可促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，大大增加農(nóng)用地作為資產(chǎn)的流動(dòng)性，使其資產(chǎn)屬性得以顯現(xiàn)，補(bǔ)充農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏的短板；第三，補(bǔ)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展短板。通過三權(quán)分置制度加快土地這一生產(chǎn)要素在市場上的流轉(zhuǎn)，更有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)村土地機(jī)械化和科技化程度。同時(shí)，通過獲取租金、分紅以及經(jīng)營權(quán)屬抵押、轉(zhuǎn)移乃至證券化享受的權(quán)屬增值收益，農(nóng)民收入水平也在逐漸提高。農(nóng)民生產(chǎn)生活條件得到改善，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

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