培育和規范住房租賃市場促進購租并舉

李素芳

（華東理工大學，上海200030）

住房具有重要的社會屬性，它既是消費品，也是生活必需品。滿足公民的基本居住權利是政府的重要職責之一，確?！熬诱哂衅湮荨辈拍芫S護社會和諧穩定。人們擁有住房的兩種主要方式是購買或租賃，所以促進住房銷售市場和租賃市場的協調發展，“購租并舉”，打好組合拳，才能建立房地產行業的長效機制，促進中國房地產行業的健康發展。

一、發展住房租賃市場的意義及目標

隨著中國城市化進程的不斷推進，人口持續向大城市遷移，城市中的流動人口、新畢業的大學生流動性強、收入偏低，短時間內不具備購房能力，租房是比較合適的選擇。然而，中國政府、房地產企業一直重視房地產銷售市場，而租賃市場卻發展滯后、管理混亂，甚至將子女受教育權利、戶籍權利與住房捆綁，承租人的權利難以得到保障，把住房租賃市場的需求驅逐到銷售市場，進一步推高房價，使中低收入家庭面臨住房困難。所以，盡快制定相關的政策法規，合理發展住房租賃市場意義重大，有利于滿足人民群眾的多層次住房需求，保障中低收入家庭的基本居住權利，穩定房價，建立房地產長效機制，防止發生房地產業系統性風險，維護金融業穩定。

政府制定住房租賃市場相關的政策和法律法規要實現的目標主要有以下幾個方面：第一，通過金融、稅收政策引導社會資金進入住房租賃市場，增加租賃住房的供給。第二，規范住房租賃市場，穩定租金，改善租賃住房居住環境，保障承租人權利。第三，通過宣傳教育、稅收優惠政策引導人們進入租賃市場，形成合理的住房消費觀，鼓勵大家前期可以先租房，工作穩定、具備一定的經濟實力后再買房，有序購房，防止房價過快上漲，建立房地產市場長效機制。

二、住房租賃市場發展的一般規律

（一）自由租賃階段

在世界主要發達國家工業化和城市化的初期，大量農村人口向城市遷移，他們在城市沒有住房，只能依靠租賃私人住房解決居住問題。這個時期被稱為自有租賃階段，主要特點是出租房源主要是私人住房，完全由市場自己調節，缺乏政府的引導和監管，隨著租賃市場規模的擴大，這種自發的、零散的租賃方式導致租賃市場無序發展，市場租金過快上漲，承租人權利得不到保障，英國、德國政府都因為沒有對租賃市場進行及時的干預和引導，引起社會各界的強烈不滿。

（二）社會化租賃階段

20世紀初，主要發達國家的工業化和城市化已經達到比較高的水平，租賃住房供不應求，各國普遍面臨住房荒問題，于是政府紛紛加大對住房市場的干預，采取的普遍做法是政府大力投資建設政府公房或通過優惠政策引導私人企業建設公共租賃住房，所以這個時期各國的租房比例也都很高，美國、德國等國家的租房比率一度超過50%，社會化租賃住房占主導地位。

德國面臨嚴重住房荒和財政短缺雙重問題，政府主要通過財政、稅收優惠等政策引導民間資金參與到公共住房供應中來，采取的主要措施包括：提供貸款擔保、免息貸款、免稅、放寬貸款年限等，引導私人地產開發商建造租賃住房，建好的住房在前30年內以低于市場的租金出租給政府指定的人群，減輕了政府的財政負擔，同時有效解決了住房荒問題。

1937年美國聯邦政府通過了首個全國住房法案，法案規定由公共住房委員會負責建設公共住房，以低于市場水平的租金出租給中低收入家庭，較好地解決了廣大中低收入家庭的住房問題。

（三）市場租賃階段

隨著各國住房荒問題的緩解，政府為了提高配置效率和減輕政府財政負擔，開始注重發揮市場的作用，逐漸減少對租賃住房的直接投資，轉為向中低收入家庭提供補貼，同時制定嚴格的法律法規及補貼政策，保證市場秩序及中低收入家庭的居住權利。

20世紀40年代，美國住房短缺問題逐步緩解，政府開始進行住房融資系統改革，實行差別化政策，對于有能力購買住房的家庭提供住房貸款優惠鼓勵人們買房，對于暫時沒有購房能力的中低收入家庭，鼓勵他們租賃私人住房，政府提供租房券補貼，實際支付租金和其家庭收入30%的差額部分由政府提供補貼。

德國的社會租賃住房是由政府引導私人開發商建設的，隨著約定的30年低租金期限的結束，原來的社會租賃住房逐漸轉為私人租賃住房，政府隨即調整住房政策，逐步退出住房租賃市場，減少對房地產開發商的補貼政策，轉為向中低收入家庭直接提供租房補貼。

總結以上各國租賃市場發展的過程，可以看出，在城鎮化的快速發展階段，城市住房供應不足，各國政府都加大了社會租賃住房的投資，主要方式有政府直接投資、通過政策優惠鼓勵私人開發商建設，各國的租賃比例都高于自有比例。在城市化進程完成、住房荒問題緩解后，政府開始減少直接投資，鼓勵市場化運作，通過建立完善的法律體系和監管制度來引導和規范市場。

三、美國、德國住房租賃市場經驗借鑒

（一）健全的法律制度保障承租人權利

1.德國的法律制度

德國在保障住房領域制定了嚴格的法律體系，促進了住房租賃市場的健康發展。德國住房政策主要包括：《住房建設法》《住房租賃法》《租金水平法》《私人住房補助金法》，為社會租賃住房供給、中低收入家庭房租補貼、租賃市場的規范提供了法律框架，有效維護了住房租賃市場的穩定和保護承租人的利益。

德國的法律制度對租期和租金做了詳盡規定，對租金核算也有嚴格標準，租金漲幅在3年內不得超過20%，即使有正當理由想提高租金，如對房屋進行改造等，也必須與訪客協商一致，否則只能通過訴訟解決。法規明確規定禁止以高于原始租金價格進行轉租，防止住房租賃領域的非法投機行為，政府通過制定“房租合理價格表”對房租水平進行嚴格限定。如房東的房租超過“合理價格表”20%，就構成違法行為，超過50%就構成犯罪行為，如不及時更正，房東將面臨高額罰款甚至牢獄之災。房東不能隨意解除租房合同，不可以通過強制手段讓房客搬出房屋，即使法院判令房客搬出，在法院設定的合理遷出期限內，房客仍然享有合同和法律規定的各項權利。德國法律更傾向于保護承租人的權利，才使得大家愿意租房、安心租房。

2.美國的法律制度

美國有完善的住房立法體系，20世紀30年代以來，美國關于住房的立法達27個之多，這也是美國住房政策的重要經驗。

承租人享有優先續租權利，房東不得無理由拒絕。如果房東認為承租人有不當行為要終止租賃合同，房東必須先向法院提起訴訟，如果法院判處承租人確實可以驅逐的，由警察來執行，房東不得直接驅逐承租人。有些州對老人及殘疾人士有更為特殊的保護，新澤西州的《老人及殘疾人士受保護租賃關系法》規定老人和殘疾人士享有受保護的租賃期，最長可達40年，房東在這個保護期內不得收回住宅。

（二）稅收激勵政策

1.高昂的房產稅

美國法律規定，房地產擁有者每年繳納稅率為1%-2.5%的房產稅，高昂的房產稅使物業閑置的成本很高，因此，業主通常需要將房屋出租以抵消房產稅的不菲開支，這一措施有效降低了美國房屋的空置率。

2.折舊抵稅政策

在美國，租賃房屋的維修費用和各項維護支出都可以用來抵稅，租賃住房每年折舊部分也可以用來抵稅。美國1981年頒發的《經濟復蘇稅法》規定30-40年的出租房折舊期可縮短為15年，租賃房屋由此可獲得更大的抵免稅收優惠。

3.稅收抵免計劃LIHTC

稅收抵免計劃制定于1986年，提供減免稅收的優惠政策，吸引私人企業和投資者投資適合中低收入家庭居住的住宅項目。美國住房與城市發展部（HUD）的數據顯示，2012年全國近500萬套保障性住房單元中，在LIHTC項目框架下新建或改造的單元數為198萬套，約占總數的40%，新建和改造量是住房與城市發展部下轄所有保障性住房項目中最多的，LIHTC是當前推動美國保障房建設最主要的力量。

（三）多元化的金融支持政策

1.德國的合同儲蓄制度

在德國的保障性住房金融制度中，最具代表性的是合同儲蓄制度（Contract Savings for Housing，CSH）與配貸機制。合同儲蓄制度是指金融機構和買房者之間訂立合同，買房者只要按合同規定在一段時期里連續儲蓄一定數量的資金，就有權在未來某一時間獲得合同規定數量的買房貸款。一般而言，當儲蓄達到所需貸款額的40%-50%時，買房者才有資格獲得所需的貸款，并且嚴格規定貸款用途只能用于購建、維修和租賃住房。合同儲蓄制度的儲蓄和貸款利率均低于市場平均水平，同時合同儲蓄制度下的儲蓄資金免收利息所得稅，貸款享受政府的財政貼息，還可以獲得政府相應的資金補助，因而融資成本大大降低。據統計，在德國約有35%的居民參與合同儲蓄制度，鼓勵人們儲蓄，擴大保障性住房的資金來源，因此，被稱為“房價穩定器”。

2.美國的REITs模式

1986年《稅收改革法案》出臺后至1995年，美國共計向市場投放的中低檔住房大部分為廉租房REITs項目。REITs匯集眾多中小投資者的資金，解決了租賃住房的資金需求，同時以穩定的收益回報投資者，成為美國租賃住房的重要持有機構。EQR是美國第一家上市的出租公寓REITs，1993年成功上市，市值已經達到275億美元，標準普爾500指數的成員，在全美擁有300多處物業、11萬套公寓，常年保持著8%左右的收益率。REITs的繁榮不僅為美國公寓住宅提供了長期可靠的資金來源，同時為廣大中小投資者提供了安全可靠的投資渠道。

（四）租房補貼政策

1.美國的租房券(HousingChoice Vouchers)

租房券制度是美國政府針對中低收入家庭最重要的補貼政策。20世紀70年代，美國出現經濟停滯與通貨膨脹并發的“滯脹”現象，政府面臨巨大的財政赤字，政府設立第一個租房券項目，直接對中低收入家庭進行貨幣化補貼，實現了補貼對象由住房供應者向住房需求者的轉換。

租房券項目補貼的對象為收入不高于當地平均收入80%的家庭，補貼標準是對于當地平均房租超過家庭收入30%的部分。租房券制度在美國實施良好，并不斷完善，給予中低收入家庭更多的自由選擇權，允許受助家庭根據自己的意愿選擇不同租金價格的住房，選擇租金高的住房，高出平均水平的租金由住戶承擔。反之，節省的補助也可以自己保留，擴大流動性，租房券可以在全美任何地方使用，增強了租房券的流動性和交易性。

第一，租房券項目針對性性強、覆蓋面廣，其規模超過聯邦政府任何一個住房資助項目。第二，不存在房屋維護等后期費用，減輕了聯邦政府的財政負擔。第三，提高運行效率，同等資金投入可以資助更多的中低收入家庭，充分利用市場調節機制，減少政府干預。第四，有效解決了社會弱勢群體過度集中的問題，承租人持有租房券可以到全美任何地方居住，切實緩解了貧窮群體再集中的難題，有利于社會穩定。

2.德國的租房補貼政策

德國政府根據家庭收入、人口數量、租金水平給承租人提供房租補貼，確保每個家庭有支付房租的能力。如果承租人實際繳納租金超過了其家庭收入的25%，政府補貼差額部分，聯邦政府和地方政府各負擔一半。法律規定住房補助金只能用來租房，不能購置房產。德國的住房補貼范圍非常廣，全國有超過500萬中低收入家庭獲得不同形式的政府住房補貼，每年的補貼額度超過166億歐元，是德國最大的財政支出之一。

（五）機構參與程度高

德國的住房租賃企業是最重要的供應主體，約占租賃市場40%的份額。德國住房租賃企業發展歷史長，專業化、規?；洜I程度高，為了延長服務價值鏈，住房租賃企業積極開展多元化經營，通過專業化管理、規模化經營、品牌化效應降低了空置率，提高了投資回報率。

在美國各類租賃住房的供給主體中，最重要的是專業化的公寓出租企業，其在大部分地區住房出租行業的占比在60%以上。美國的公寓REITs非常發達，在核心城市，REITs擁有的資產占住宅租賃市場的30%以上。公寓REITs擁有大量的可租賃物業，實行專業化管理，形成規模經濟，不僅有效地滿足了居民巨大的租房需求，而且吸引了更多投資者，社會保障基金等機構都成為了公寓REITs的主要持有者。公寓REITs一方面，為住房租賃機構提供融資支持，另一方面，住房租賃業務的穩健經營也為REITs投資者帶來了可觀的收益。

四、中國租賃市場發展現狀

相對于發達國家成熟租賃市場，中國城鎮化率比較低，長期的重售輕租嚴重制約了中國租賃市場的健康發展，存在這諸多問題，主要歸結為以下幾個方面。

（一）房地產市場供給結構失衡

房地產行業是地方經濟的支柱產業，土地出讓收入是地方政府重要的財政收入來源，所以許多地方政府往往更加重視房地產的銷售，缺乏對租賃市場的引導和監督。開發商為了快速回籠資金，開發建成的住房幾乎全部進入住房銷售市場，導致租賃住房投入少、供應不足。房價過快上漲，而政府提供的保障性廉租房數量有限、覆蓋面小，廣大中低收入家庭普遍面臨買不起房、租不到房的難題。

雖然現在政府規定開發商必須配建一定比例的保障性住房，一般為5%-10%，但是政府回購的價格不足以補償開發商的成本時，一方面，開發商存在強烈的彌補利潤損失的動機，重要的方法就是提高同項目商品住房價格。另一方面，基于現行的預售價格審批制，政府在沒有其他財政補貼的情況下，默許以提高預售價格作為對開發商的補貼手段。開發商實際上將配建保障性住房的成本完全轉嫁給商品住房購房人，甚至借此獲利。

（二）政策性租賃住房覆蓋面小

中國政策性租賃住房包括廉租房和公租房兩種，廉租房主要包括實物配租和租金減免等方式，但僅限于本市戶籍人口申請，非戶籍人口只能望而興嘆。中國保障性住房覆蓋率計算方法不科學，地方政府為了完成覆蓋率指標，將大量動遷安置房計入保障性住房，而實際租賃住房占比普遍低于寬口徑的保障性住房的30%，“十二五”計劃各地保障性住房覆蓋率目標為20%，而實際租賃住房覆蓋率僅為6%左右。除廉租房制度下的租金補貼外，中國尚未針對中低收入階層實行廣泛的貨幣化補貼制度，中低收入家庭尤其是剛畢業的大學生等“夾心層”住房困難難以解決。

（三）承租人的基本權益缺乏保障

目前，中國還未出臺保障承租人及出租人合法權益的住房法律，住房租賃管理涉及部門多，分工不合理，管理體系混亂甚至產生沖突，管理效率低，缺乏有效的租金管制機制，租金價格波動較大，租賃合約期限短，承租人的權益缺乏有效的保障。人民銀行2010年的一項抽樣調查顯示，城市房屋租約期限在1年以內的占49.42%，1-2年的占40.99%，2年以上的僅占9.59%。承租人普遍缺乏“安居感”，租房只能作為一種臨時的過渡。同時，面對稀缺的教育資源、醫療資源，承租人的權利也無法得到相應的保證。

（四）租賃市場缺乏成熟的機構投資者

由于房地產開發資金量需求大、融資成本高，開發商往往選擇快速開發、快速回款的銷售模式，而不愿進入投資周期長達幾十年的租賃市場，目前一些上市房企、房屋中介也在嘗試布局長租公寓，但目前融資成本高、回收周期長、投資回報率低等問題嚴重制約了相關業務的開展。

以上住房租賃市場存在的問題，首先，會造成很多中低收入者租不到合適的住房，影響社會穩定，其次，會把更多的住房需求釋放到銷售市場，引起房價過快上漲，不利于經濟的發展，所以住房租賃市場的發展依靠自身的調節無法解決這些市場失衡問題，需要政府的引導和干預，從法律法規、稅收政策、金融政策等方面加以引導和支持才能解決以上問題。

五、培育和規范租賃市場的建議

（一）增加租賃住房供應

規定開發商拿地必須配建一定比例的租賃住房，目前在部分省市已經開始實施，一般配建比例為5%-10%，但是對于配建的保障性住房政府要根據實際開發成本回購，防止相應成本轉嫁給同項目商品房，造成政策不公平。充分發揮國企的市場導向作用，政府以低價出讓土地，然后國企以低利潤開發，如上海近期推出了租賃住房用地，規定國企開發商只租不售，100%自持，在這種模式下對開發商的現金流是一個巨大的考驗，需要輔以完善的金融政策支持才能長久發展。通過征收房產稅等方法增加住房持有成本，從而使空置的私人住房進入住房租賃市場。

還可以借鑒德國的住房合作社經驗，政府牽頭成立住房合作社，鼓勵社員將資金儲蓄在合作社里，合作社為社員提供租賃住房，社員能以較低的租金長期穩定的住在合作社的出租住房中，具有較好的穩定性和保障性。住房合作社新建租賃住房的資金除了社員的儲蓄外，政府應該為其提供高額度的低息或無息長期貸款，或出面為其做貸款擔保，這些金融支持會成為住房合作社的強大資金后盾，使住房合作社成為出租房的重要提供者。中國一直以來都是高儲蓄率的國家，住房合作社的形式在中國推廣具備有利條件。

（二）加強立法保障

參照發達國家的經驗，加強立法，保障承租人的權利是住房租賃市場健康發展的基礎。要完善住房法律體系，明確租賃當事人的權利義務，保障當事人的合法權益，建立穩定租期和租金等方面的制度，逐步使租房居民在基本公共服務方面與買房居民享有同等待遇。加快出臺住房租賃市場的法律法規，制定可執行的租賃制度細則，如建立各地區“房租合理價格表”，房屋租金不能超過價格表的20%，對租金的上漲幅度做一定的限制，德國規定3年內租金漲幅不能超過15%。通過租金管制的方法禁止“二房東”現象。在相關法律法規中，對出租住房的建筑安全、附屬設施、居住環境等制定明確詳細的標準，對房東的維修義務也要在法律中明確規定。對出租人單方面終止合同的行為進行限制。制定租賃住房公積金提取制度，允許使用住房公積金支付房租，減輕承租人經濟負擔。落實住房租賃等級備案登記工作，妥善解決附加于住房的戶籍、學位、社會保障等差異帶來的不同權問題，對于完成備案、滿足規定租賃年限的承租人，提供其子女受教育權、落戶權利等社會福利，真正做到購租同權。

（三）財政補貼政策

財政補貼包括供給導向的生產者補貼和需求導向的消費者補貼，兩者互為補充，并且在不同的發展階段有不同的側重點。

根據發達國家的經驗，租賃市場發展前期，租賃住房嚴重不足時可采用生產者補貼，政府通過財政補貼降低開發商的建設成本，建成的房屋以低于市場水平的租金出租給中低收入家庭，可以擴大租賃房源，增加供給。而在租賃市場穩定階段，為了提高市場配置效率、節約政府行政資源，應以消費者補貼為主，政府通過降低租房家庭的住房消費支出，增強其租房意愿和能力，可以借鑒美國的租房券制度，住租房券只能用于租房，但是租房范圍廣泛，流動性好，可以像現金一樣用于支付房租，這樣承租人在租賃市場中就有更多的選擇，可以防止低收入家庭聚集形成“貧民窟”。同時可以擴大補貼范圍，讓更多的家庭受益。

（四）稅收優惠政策

政府干預住房租賃市場的另外一個重要財政工具是稅收政策，政府可以通過制定稅收優惠政策來吸引更多的投資人，通過提高房產稅來限制房地產的投機行為。中國2016年1月1日開始執行的《關于公共租賃住房稅收優惠政策的通知》中，給予租賃住房很大的稅收優惠政策，包括免征城鎮土地使用稅、契稅、印花稅、房產稅、營業稅，免征一定額度的土地增值稅等，但是對于普通租賃住房并無相應的稅收優惠政策，建議可以通過降低住房租賃企業營業稅和租賃住房建設增值稅等政策鼓勵機構參與到住房租賃市場中來。增加不動產保有稅，增加業主的持有成本，業主為了抵消持有成本的增加，會有更強烈的動機出租空房，增加出租房源供給，對于完成備案登記的租賃住房免征租金所得稅?；驅τ谕瓿蓚浒傅淖赓U住房支出在個人所得稅前扣除，鼓勵人們租房，調解租賃住房需求；同時可以提高租賃雙方的備案意愿，便于租賃住房市場的管理。

（五）推動規?；洜I

從傳統的融資渠道方面，為住房租賃企業提供長期、低息貸款。同時加強金融創新，通過資產證券化為住房租賃市場引入社會資金，REITs在中國已經探索十余年，市場環境已經比較成熟，一些私募性質的類REITs成功發行，為租賃住房REITs發展提供了基礎，政府應該建立健全相關的法律制度，促進REITs的發展。一方面，可以為住房租賃市場帶來穩定的現金流，另一方面，中國廣大的中小投資者找到了較好的投資渠道。

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