長效機制下的我國房地產宏觀調控： 現狀、困境與出路

張金艷

(華東政法大學 研究生教育院，上海 200042)

一、引 言

廣州“租售同權”和無錫“租房落戶”以及北京共有產權住房等房地產市場調控政策的出臺標志著我國對房地產市場的調控進入了一個新的長效機制階段，也是2016年12月中央經濟工作會議提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”房地產調控精神的最新體現，一時間引起廣泛熱議。自2016年9月二線城市短期內房價快速上漲引起普遍關注，近期，中央一再收緊調控措施，各地陸續出臺最嚴的限購、限售、限貸措施，以穩定房價、維護房地產市場秩序。其實自2005年國家開始對房地產市場進行調控*上個世紀末房改啟動市場，導致房價快速上漲，國家開始以抑制房地產市場過熱、穩定房價為目的進行調控。以來，期間經歷了放松與收緊的不同調控措施，但卻導致同樣的調控結果，那就是房價的一再上漲。對于老百姓而言，房子這一關系民生的重要商品，儼然成了與自身財富密切相關的重要標志，而政府的房地產調控政策無疑成了助推這一財富升值的重要推手，無論出臺什么樣的調控措施，一再飆升的房價無時不在燃起百姓購房、炒房的恐慌與熱情。這不僅說明政府調控的失效，更說明政府調控過程中信賴利益原則的缺失，即百姓對政府調控的效果已經不再相信，篤定房價會繼續上漲而不斷投資已是不爭的事實。近十年來，中國的房價收入比已上升數倍，一線城市甚至高達十幾倍以上，對于普通百姓而言，傾其所有購買房產已經成為普遍現象，而對于高收入人群而言，房子已經不再只具有居住這一單一功能，更多具有投資、融資功能，房地產市場更是捆綁了實體經濟與金融。日益攀升的房價不僅將低收入人群排除在外，對于中等收入的剛需人群來講，房子依然是不小的壓力，很多人甚至淪為“房奴”，而對于一部分高收入人群而言，日益高漲的房價并不是其進軍房地產的阻力，這部分人群隨著房價的持續推高財富快速升值。這種因房價因素導致的“窮者越窮、富者越富”的兩極分化日益突出。雖然政府一直在推出經濟適用房和保障房來滿足中低收入者的基本居住條件，但是由于相關信息不對稱、公權力尋租以及政策落實不力等各種具體原因，有相當一部分住房并沒有真正分配到貧困者手中。長此以往，必然導致貧富差距進一步拉大，一部分人房屋過剩，一部分人卻難以實現居者有其屋的夢想，社會的公平、正義難以實現。黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中協調發展要解決的是經濟發展中的不平衡、不協調問題；共享發展作為發展的最終歸宿，要求實現社會公平、正義，真正讓大眾享受經濟發展的成果，實現共建共享。如果房地產市場的畸形發展態勢繼續，將會導致中低收入群體很難真正享受經濟發展帶來的福利，民生領域實質公平、正義的缺失必將與新發展理念背道而馳。中央調控房地產的決心一直是堅定的，但是中央與地方關系的特殊性以及長期以來地方政府將房地產業作為支柱產業的現實又使得調控一再失效。中國房地產市場的問題不僅僅是關系私有產權的經濟問題，更是政治問題、社會問題，具有盤根錯節的復雜因素，本輪房地產調控措施能否真正實現房屋的居住功能，引導房地產市場健康發展，不僅關系到我國未來房地產市場的發展方向，更關系到涉及公平、正義的民生領域的協調、共享發展。而要真正改變這種越調越高的怪象，必須直面與剖析產生問題的根源，方能找到解決之策。

二、現狀：調控及調控失靈怪象

(一)房地產市場調控之必要性

房地產市場是我國市場經濟發展過程中形成的重要市場之一，也是近年來支撐我國經濟發展的重要支柱產業。住房作為居民必要的、基礎的大宗消費品，不僅關系到經濟發展，更關系到社會的穩定，其已超出普通商品的性質。房地產市場與其他市場一樣，也會出現市場失靈，需要國家在必要時適度介入與干預。國家為保證房地產市場健康發展，會通過法律、經濟、政策等干預手段對房地產市場進行宏觀調控。干預的基礎與前提正是源于房地產市場失靈現象。具體而言，引起房地產市場失靈現象的主要原因有：

1.信息不對稱。信息不對稱是市場失靈的重要表現，也是國家對市場經濟進行干預的重要原因。由于相關市場主體對有關商品或服務信息掌握能力不同，就會表現為一方擁有信息超過另一方的信息不對稱的情況。這種信息不對稱在房地產市場領域表現得更為典型。首先，在政府、開發商與購房者之間，有關土地、房屋的相關信息更多由政府和開發商所掌握，消費者很難真正接近比較準確的信息，其判斷主要源于開發商單方面對房地產市場的相關宣傳、推廣，關于房屋的合理定價卻無從知曉，這種信息不對稱使購房者始終處于弱勢地位。近年來，房地產市場的火爆情形不能排除房企與政府聯手推升房價導致購房者盲從的因素。其次，政府與開發商之間也存在信息不對稱現象，開發商更接近市場，其為政府提供的相關信息可能會基于自身利益最大化考慮而偏離正常的市場狀態；當然，關于由政府發展取向帶動的開發區域未來發展前景等相關信息而言，可能政府占據主動地位，也存在開發商對政府政策及發展偏好誤讀帶來風險的可能性。再次，開發商、購房者與相關中介機構、金融機構等其他房地產市場參與主體亦存在信息不對稱現象。這些因素均會加劇房地產市場秩序混亂，導致市場失靈，從而使處于弱勢地位的市場主體利益受損。由此可見，國家必須進行適度干預，從規范相關信息披露入手，進一步預防或減少因信息不對稱導致的市場失靈問題。

2.競爭不完全。競爭不完全是市場失靈的又一重要表現，也是國家進行干預的重要原因。市場經濟的健康發展需要完全、充分的市場競爭，壟斷、不正當競爭等市場競爭過程中出現的競爭異化現象必然導致市場競爭本身優化資源配置、鼓勵創新等優勢難以發揮，從而影響市場經濟的健康發展。房地產市場就是典型的不完全競爭市場，政府在房地產市場的雙重身份是導致該領域不完全競爭的重要原因。由于土地屬于國有，政府代表國家就壟斷了土地一級市場，充當土地所有者、使用者、裁決者等多種角色，容易形成買方壟斷，進而可能會壓低征用補償標準。而政府在土地二級市場，又集土地管理者、出讓者與監管者于一身，極易形成賣方壟斷，可能會抬高土地出讓價格，加上權力尋租及招拍掛制度的不健全，從而導致土地價格不合理升高，直接引起房價攀升。此外，由于房地產開發需要土地和大量資金，非一般企業所能從事，也從根本上決定了房地產開發不可能處于完全競爭的狀態。這種不完全競爭使得房地產市場難以形成有效的良性競爭，其中政府壟斷則是這種競爭失靈的主導因素。

3.房屋的準公共物品屬性。房屋的準公共物品屬性也是導致房地產市場容易產生市場失靈的因素之一。房屋不同于一般商品，屬于基礎性大宗耐用消費品，房地產市場的房屋除了商品房具有市場性之外，廉租房和經濟適用房則具有保障房的性質，更多關乎社會公共利益。因其關系到百姓的居住權等基本民生問題，不完全屬于私人物品，而具有準公共物品非競爭性、非排他性的屬性。這種因房屋種類差異化導致的商品房價格越來越高、保障房難以真正落實等市場發展不均衡現象，必將進一步加劇房地產市場失靈，需要政府積極予以干預。

(二)房地產市場調控失靈——房價越調越高的怪圈

為進一步糾正房地產市場失靈現象，保障住房市場的協調發展，近年來政府一直在采取措施積極干預，如通過對供給端、需求端、直接控制價格以及促進信息對稱等方面進行了規制或調控。[1]我國政府對房地產市場的調控源自上世紀90年代住房市場化改革以來房地產市場快速發展引起的房地產市場失靈，2003年國務院下發《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》(簡稱“18號文”)，將房地產業作為國民經濟的支柱產業，之后由于房價過快上漲引發了一系列社會問題，國務院開始加強市場調控。自此到2008年金融危機爆發的五年時間里，我國先后出臺加強房地產調控的相關政策就達40多項。2005年國務院辦公廳發布《關于切實穩定房屋價格的通知》標志著我國房地產調控上升到政治高度*2005年，國務院以穩定住房價格全面介入房地產市場，并提出保障房制度。僅當年就出臺新、老兩個“國八條”。，2006、2007年調控進一步升級且更具有操作性*2006年的“國六條”開啟了新一輪調控熱潮。，以稅收、金融手段進行調控。然而，2008年金融危機的爆發，迫使我國房地產市場調控在緊急救市的大環境下進入了放松調控的階段，降準、降息等寬松的金融調控政策及地方政府鼓勵住房消費政策的推行，使得房地產市場迎來了新一輪暴漲。2009年12月以來，為進一步抑制房價過快增長，政府對房地產市場的調控又開始加碼。*從“國四條”到被稱為史上最嚴厲的“國十條”，再到2011年的新“國八條”，從差別化房貸政策到限購令，從房產稅試點到住房信息系統聯網，新一輪房產調控更加嚴格。2014年開始，全國房地產市場進入區域分化階段，一線城市房價飛漲，二線以下城市則由于供過于求，下行壓力巨大，政府為消化現有庫存針對農村戶口居民、本科畢業生等出臺了許多鼓勵購房的政策，也進一步刺激了房地產交易。2016年以來，15個一線城市和部分熱點二線城市房價飛速上漲。之后各地陸續采取控制價格、限制交易及收緊信貸等緊急措施進一步加強對房地產市場的調控。然而，緊鑼密鼓的調控措施似乎依然阻擋不了房地產市場的進一步擴張，房價越調越高，百姓期盼的調控措施下房價回調似乎只是一個遙不可及的夢。房地產交易在“上有政策，下有對策”*各地為應對中央調控政策，紛紛出現為買房假離婚事件，而房產中介在其中扮演了重要角色，有的地方甚至出現單身中介人員為促成客戶買房多次與客戶假結婚事件。的畸形發展中一路高歌猛進。2017年以來，有些地方政府甚至出臺了限購、限貸、限價、限售、限商五管齊下的調控措施，進一步抑制房價的非理性增長。重慶、上海對房產稅的征收、北京“共有產權”的提出、廣州“租售同權”政策的出臺，是國家房地產調控長效機制的重要舉措，也是“房子是用來住的，不是用來炒的”精神的體現，必將對未來房地產市場發展帶來新的影響，該長效機制能否穩定房價或引起房價回調，尚有待觀望。

三、困境：調控失靈之探源

要想探究近十年來我國房地產調控之所以出現越調越高這種政府干預失效的尷尬怪圈，必須深刻剖析其背后的政府角色之困、法律空洞之困等深層次問題。

(一)中央與地方關系之困

政府是我國房地產市場調控政策措施制定、執行的當然主體，近十年來的房地產市場發展變化皆因政府這只有形之手的宏觀調控，房地產市場發展與政府政策緊密相關。然而，與中央政府作為宏觀調控政策的制定者不同，地方政府卻是政策的具體執行者。調控失效很大原因在于中央與地方在房地產市場發展中的角色定位不同，中央政府基于穩定房價、房地產市場協調、健康發展和社會穩定的考慮，一直將此目標基礎上的調控措施上升到政治高度，并建立政府責任制。然而作為房地產市場調控政策的執行者，地方政府卻與中央政府的調控目標相左。換言之，地方政府不僅不希望房地產市場受到嚴格控制，更不愿意看到因房價回落失去其支柱產業功能。這種政策制定者與執行者之間的矛盾與博弈其實源于背后中央與地方的關系之困。主要表現在分稅制下中央和地方因財權與事權劃分不對等導致地方政府為增加財政收入與中央之間的博弈，這不僅是引起房地產市場調控失靈的起點，更是導致房地產泡沫的制度基礎。[2]無論是傳統計劃經濟時期的反復收權與放權，還是改革開放以來圍繞財稅體制改革和政府機構改革兩條線進行的財權與事權關系調整，中央與地方財權與事權的劃分都是建國以來中央與地方關系演進過程中的核心問題。經過多年改革與調整，中央與地方在財權與事權的劃分上仍然剪不斷理還亂，非常復雜。1993年的分稅制改革使中央與地方之間的財權關系由之前的財政包干制轉變為清晰的分稅制，進一步強化了中央政府的集權，地方政府財政收入在財政總收入中的比重迅速下降。而中央與地方之間事權的劃分看似清晰，但由于并沒有與分稅制相結合解決雙方利益合理分配問題，導致中央與地方之間事權的劃分并不清晰。分稅制改革后地方政府在稅、費增加難度較大的情況下，財政缺口的加大與事權劃分的不清，使得地方政府具有支持房地產市場發展的內在沖動，土地出讓帶來的暴利誘惑及房地產審批領域尋租帶來的利益都使得政府這一特殊“經濟人”主體基于自身部門利益追求而瞄準房地產市場，大搞土地財政。土地財政不僅可以增加地方財政收入，而且可以在短期內樹立政績，符合歷任政府短期內對最有效政績的追求。此外，土地財政不僅能拉動當地經濟增長，更能帶來可觀的相關稅收收入。在房地產業成為地方政府支柱性產業之后，更進一步與地方實體經濟和金融緊緊捆綁在一起，其健康發展直接關系到整個實體經濟和金融業的發展，一旦市場泡沫破裂，將會造成嚴重的社會成本。無論是出于財政壓力，還是基于投資沖動，從地方政府角度來看，中央日益收緊的調控政策都可能會與其利益偏好沖突。所以就會出現地方政府陽奉陰違甚至無視中央調控政策的現象，加上中央與地方之間問責機制的缺失及調控法律制度的缺乏，更使得調控效果大打折扣。

(二)地方政府房地產調控角色沖突之困

地方政府在房地產市場調控中具有多重角色，這也是導致調控失靈的重要原因。前文提及，地方政府不僅是土地所有者壟斷兩級土地市場，更是土地市場監管者而行使監管職能，這也是房地產市場失靈的主要原因和政府進行規制與調控的起點。在房地產市場調控領域，政府同樣是多重角色，這也是引起調控失效的根源。因為地方政府既是政治實體，又是經濟實體，既是房地產市場調控政策的執行者，其本身又是被調控的對象。兩種角色背后的利益沖突使得地方政府在調控過程中充滿糾結與矛盾。一方面，作為政治實體的政府，處于其代表社會公共利益的角色，負有監管、調控以穩定房地產市場發展的職責；另一方面，作為房地產市場參與者與地方政府財政收入保障者，其又希望土地財政始終紅火，以房地產市場發展拉動當地經濟發展。當兩者沖突時，地方政府出于部門或集團利益考慮，一般會選擇后一種角色，而當政府部門工作人員本身就是微觀房地產市場具體參與主體之一時，對調控的態度就非常明顯了。這種中央與地方之間關系的復雜性導致的長期博弈，就決定了國家進行積極干預的過程中，又會因以上困境導致政策失效。房地產市場調控進入房價越調越高、市場秩序越來越混亂的怪圈就在所難免了。

(三)法律制度缺失之困

我國房地產市場宏觀調控政策失靈除了以上中央與地方關系之困以外，相關法律制度的缺失亦是不可忽視的重要因素。雖然房地產市場宏觀調控本身的靈活性需要政府相機抉擇，但是并不意味著不需要穩定的法律制度予以規范與約束。在我國房地產近十年來的調控中，政策手段始終唱主角，我們感受到的也是一波又一波國家宏觀調控政策的出臺，似乎難覓法律的蹤影。市場經濟是法治經濟，在依法治國的今天，包括宏觀調控在內的國家干預必須依法進行，只有在法律框架內，實現調控主體、程序、職權、職責等內容法定化，才能讓被調控主體擁有合理的心理預期和信賴感。調控政策雖然靈活，但由于太過隨意與多變，讓人難以捉摸，相應信賴利益損失又難以彌補。*如在限購、限售、限貸政策下，銀行等金融機構隨意上浮貸款利率，對之前簽約時約定的利率水平隨意上浮，客戶往往處于弱勢地位被迫接受，該部分損失難以彌補。房地產市場具體宏觀調控法律制度的空洞化必然影響政府公信力和調控長效性。政府宏觀調控的主要手段有經濟手段、行政手段和法律手段，三者聯系密切，雖不能要求所有經濟手段和行政手段都以法律形式體現，但是缺乏法律保障的行政手段和經濟手段卻是軟弱無力的。[3]經濟法作為國家干預經濟運行之法，一直將法定干預、適度干預作為其基本原則，無論是對微觀經濟的市場規制，還是對宏觀經濟的調控，都要依法進行。干預法定包括主體法定、職權職責法定、程序法定、法律責任法定等內容。這些均需要經濟法從基本法層面予以明確規定。遺憾的是，作為市場經濟法律體系重要組成部分的經濟法尚沒有基本法出臺，作為其兩大分支的市場規制法與宏觀調控法均缺乏基本法。

近年來，我國雖然制定了大量宏觀調控法律、法規，但是宏觀調控法律體系并不健全，不僅《計劃法》等重要單行法沒有出臺，更沒有宏觀調控基本法。近年來醞釀制定宏觀調控基本法的呼聲一直都有，但是卻始終處于呼吁階段。宏觀調控基本法在整個宏觀調控法律體系中處于統率地位，不僅是宏觀調控單行法的立法依據，更是其立法指導。宏觀調控基本法的制定不僅可以提供宏觀調控領域立法、執法和司法的法律依據，更有利于避免其他單行法之間的沖突、重疊和脫節現象，同時能彌補相關立法空白，起到兜底規范作用。宏觀調控基本法缺失下，房地產市場的宏觀調控主要依賴政策，缺乏法律手段與依據，就不難理解了。同時，由于缺乏相應法律規范與約束，調控政策更加靈活、隨意，缺乏對調控失效后相關利益損失的彌補，更沒有嚴格的問責機制。對于地方政府變通規避調控政策亦缺乏相應的追究機制，這也是調控失靈的重要根源，這種缺乏法律穩定性、強制性規范與引導的調控機制，必將帶有濃厚的“摸著石頭過河”的色彩，政策靈活調控下相關主體尤其是弱勢群體的信賴利益保護被大大弱化，這種不確定性與缺乏法律約束性必將導致房地產市場秩序的混亂，信息屏障下，盲從與恐慌不可避免。

不僅缺失基本法，在財稅、金融等具體法律制度領域，仍然存在調控法律空洞化的風險。在歷次中央對房地產市場的宏觀調控中，財政、稅收、金融都扮演了不可或缺的重要角色，但幾乎都是政策性規范，法律數量和質量堪憂。稅收作為房地產調控的重要手段，大部分稅種存在法律依據缺失的問題，有違稅收法定主義。*目前相關稅種有11種，但僅有個人所得稅、企業所得稅兩種稅具有法律依據，其余的城鎮土地使用稅、土地增值稅、房產稅、契稅等9個稅種是依國務院行政法規形式規定。信貸調控手段也大多由中國人民銀行、住建部、國土資源部等制定的規范為主，缺乏相應法律甚至行政法規基礎。土地供給端的調控政策依然存在法律依據缺失的現象。這種法律、法律性政策大大少于政策、非法律性政策，人大立法大大少于政府規范，調控法律質量堪憂的調控法律空洞化[4]現象，使中國的房地產市場調控具有嚴重的政策依賴性；百姓的心理預期往往與政府政策緊密相連，法律淪為無人關注的配角，這顯然不符合法治中國的要求。

(四)政府與市場關系錯位之困

作為經濟體制改革的核心，政府與市場的關系歷來是理論與實務界論戰的焦點。從西方到東方，從哈耶克與凱恩斯*20世紀30年代，哈耶克和凱恩斯之間圍繞“政府應該如何應對1929年的經濟危機”的主題，展開了一場“世紀之辯”，在30年代到70年代的絕大多數時間里，凱恩斯主張的宏觀經濟方法和國家干預主義一直占上風，80年代以來，哈耶克的古典自由主義立場和市場自由主義思想則又開始對西方資本主義經濟發展產生深遠影響。，到張維迎與林毅夫*2016年11月9日，備受關注的學者“論戰”——林毅夫和張維迎關于產業政策的辯論在北京大學朗潤園激情上演。雙方圍繞“經濟發展要不要產業政策”的話題展開了近三個小時的激辯，林毅夫主張“經濟發展有產業政策才能成功”，而張維迎則認為“產業政策不過是穿著馬甲的計劃經濟”。二者辯論的焦點其實是政府與市場在經濟發展中的作用。林毅夫信奉新古典經濟學，主張既要有充分競爭的有效市場，又需要有為政府。張維迎信奉米塞斯哈耶克范式，屬于古典自由主義者，他更看重發揮企業家的作用。產業政策是國家干預經濟的重要方面，要不要產業政策其實就是要不要國家干預。，經濟學界圍繞二者在發揮作用的邊界上爭論不休，經濟法學界亦圍繞政府與市場的邊界，不斷探索與厘清政府與市場在經濟運行中的功能定位與政府干預的職權邊界。政府的多重角色及其在房地產市場中的主導地位決定了中國房地產市場調控具有濃厚的政府主導色彩，這種現象的形成其實還源于市場經濟體制下政府與市場關系的錯位。黨的十八屆三中全會明確提出讓市場在資源配置中發揮決定性作用，同時適當發揮政府的作用，其實就是“市場決”而非“政府決”，做有限政府、有為政府是新時期對政府干預的基本要求。房地產市場雖然具有不同于一般商品市場的特殊性，但是其中占主體部分的商品房領域卻絕對是具有市場性的，屬于市場的應該交給市場自發配置和調節，充分尊重市場機制與市場規律。政府有形之手只需在市場失靈時適時出擊，否則，手伸得過長就會引發政府干預過度或失效。雖然多年來圍繞簡政放權的改革已經還給市場較多自主權，但是在我國市場經濟體制的逐步形成與發展中，政府卻始終對市場具有特殊的“父愛關懷”情結，喜歡對當地經濟發展施加“援助之手”，或者說將市場視為自己手中的重要資源予以控制，這種對市場本身的不信任與不尊重就是近年來政府過多干預房地產市場的主要內因。這種過多干預導致的政府失效無疑比市場失靈本身的后果更為嚴重，在越調越高的怪圈中，政府尤其是地方始終扮演了主導角色。

四、出路：制度創新與完善是關鍵

房地產市場調控作為中央政府宏觀調控的重要領域，不僅關系到社會的穩定和民生福祉，更關系到經濟的協調發展，馬虎不得。在充分尊重市場的前提下，力求保持市場穩定依然是其重要任務。導致今天房地產市場發展畸形的因素十分復雜，既有歷史與制度因素，更有當下經濟社會轉型期市場發育程度與經濟社會發展模式之因，當改革進入深水區，房地產市場領域的創新與改革也必將伴隨陣痛。必須結合現實困境探索未來平穩發展之路，不能急躁，更不宜冒進。限于篇幅及問題之復雜性，本文僅結合文中提出的若干困境，探尋相應的解決路徑。縱觀引起目前房地產市場調控失靈的諸多困境及深層次根源，無論是中央與地方關系的理順、政府與市場關系的歸位、政府在宏觀調控中的角色沖突，還是宏觀調控法律制度的缺失等，問題的解決終歸需要回歸到制度改革、創新與完善，唯有改革，才能發展，唯有制度保障，才能保持穩定，這不僅是創新發展理念的要求，更是其應有之義。

(一)中央與地方關系下的財稅體制改革

科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現長治久安的制度保障*參見黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。，也意味著財稅法居于“國家治理”的重要地位，雖然宏觀調控只是作為財稅法在組織公共財產收入、分配公共財產的主要功能之外的補充功能[5]，但財稅法卻一直是政府宏觀調控中的重要法律依據與手段之一。要改變目前房地產宏觀調控中的失靈現象，改變地方政府對土地財政的過度依賴，財稅體制改革是不可回避的重要環節。目前分稅制下中央與地方在財權與事權劃分上的不均衡是地方政府將房地產市場作為經濟支柱性產業并極盡發展大搞土地財政的主要內因，在追求自身財政收入增加的利益驅動下，與土地相關的財政收入就被作為地方政府迅速獲得財政收入的主要模式。在地方政府預算支出更多偏向生產性投資而非民生支出時，土地財政深入發展，已經與實體經濟和金融緊緊捆綁在一起，一旦房地產市場崩盤，將會造成不可估量的社會后果，這也是地方政府不希望房價下調的主要原因。但是，長此以往無異于飲鴆止渴。房地產市場泡沫終會破裂，是回歸房子本身的居住功能的時候了。但是這注定需要一個過程，需要通過制度變革與創新，逐漸消化與減輕土地財政帶來的弊端。目前分稅制體制下，不可否認，地方政府大搞土地財政表面上是基于地方財政壓力的無奈之舉，實則源于短期政績觀驅動下的投資沖動。因此，要改變這種現象，就必須改革與完善現有的財政法律制度。首先需要對地方政府土地出讓金預算進行規范管理，強制其用于民生支出的比例，限制政府在房地產市場的投機沖動；其次需要逐步調整中央與地方的事權分配，將一些事關全局的民生支出上收中央，進一步減輕地方政府的財政壓力。稅收法律制度的創新是財稅體制改革中的另一重要環節。近年來房地產調控中出現的尷尬與失靈，與房地產領域稅收體制現狀密切相關。備受爭議的房產稅首先在重慶、上海開征，標志著政府進行房地產長效調控機制的開啟，也是稅收領域的制度創新與改革。由于房產稅涉及不同主體的利益訴求，作為新生事物，從一推出就充滿爭議和阻力，尤其是來自于潛在開征對象的阻力。但是從長遠來看，房產稅的開征卻是必然趨勢。無論是基于房地產市場的健康發展，還是我國稅制結構的優化和分稅財政體制的貫徹落實，房產稅的開征都具有必要性。但是，一定要遵守稅收法定主義原則，堅持立法先行，然后根據目前房地產市場現狀及公眾心理承受力有序穩妥推進，避免引起更大的矛盾沖突和社會問題，同時還要把稅、費、地租和不動產整個制度框架進行通盤考慮。[6]全國不動產登記已于2014年啟動，隨著相關信息的不斷收集完善，房產稅全面落地的基礎已經具備。財稅體制改革需要財稅法律制度的完善，更應回歸財稅法公共財產法的本來屬性，通過其自身制度的完善發揮其分配公共財產的主要功能，這無疑就會從一定程度上解決中央與地方在現行分稅制框架下的財權與事權沖突。

此外，要解決地方政府對土地財政的依賴，還需要在官員政績考核制度改革方面，尋找出路。目前中央對地方政府政績考核的直觀標準還是地方GDP的增速，對民生、生態環境等考核指標較弱，這也是地方大搞土地財政的主要動力。很多地方政府的GDP在房地產開發、拆遷、基礎設施建設過程中迅速提升，是可以向中央邀功的看得見的政績，這也是歷任地方政府官員塑造政績的重要窗口。房價下跌，自然意味著GDP的下降，這是地方政府最不愿意面對的。如果改變這種政績考核標準，以民生改善、生態環境優良等周期長的指標進行考核，也會抑制房地產市場的畸形發展。這就需要通過法律手段嚴格進行規范與限制，真正抑制地方政府土地財政的偏好。近年來地方政府土地財政愈演愈烈，深入地方實體經濟與金融，弊端正逐步顯現。短期內改變現狀壓力較大，不可避免會帶來陣痛，影響所有關涉其中的相關主體的利益。需要漸進，不可冒進。但是如何進行相應制度設計，的確面臨很大考驗。房地產市場事關經濟社會發展與百姓民生，去土地財政非一日之功，在進行相關制度設計與創新時，必須立足于對地方土地財政內因深刻挖掘和現狀問題充分調研基礎上，堅持社會公共利益和信賴利益原則，以穩定房價為直接目標，以房地產市場健康發展和經濟協調發展為最終宗旨，脫離實際的改革將注定失效，在實現房地產行業經濟功能的同時，保障其社會功能，才是未來房地產體系調整的穩妥選擇。

(二)宏觀調控法律制度的完善

宏觀調控基本法的缺失使得政府宏觀調控過度依賴政策，這種調控手段雖然必要，但是仍然要在法律框架內進行。宏觀調控法律制度缺失是政府調控失靈的重要原因，只有從宏觀調控法律制度層面進行設計與完善，才能真正實現市場經濟體制下的依法調控。當房地產市場調控在法律框架下展開，當法律手段多于政策手段、逐步改變政策調控的路徑依賴，才是未來中國房地產市場調控該有的樣子。當然，前提是先要有法可依。

在依法治國的今天，包括宏觀調控權在內的經濟管理權力必須在制度的規制下，必須建立政府的權力清單與責任清單，對其規制與干預行為進行約束與規范。在房地產調控領域，首先就需要通過宏觀調控基本法對調控主體、調控程序、調控職權、職責及調控法律責任予以明確規定。尤其是宏觀調控法律主體的法律責任，不僅要明確規定調控對象違反宏觀調控法的法律責任，更應該規定調控主體調控失效時應承擔的法律責任，即建立對調控主體的問責機制。目前無論市場監管領域還是宏觀調控領域，問責機制的缺失是一個普遍現象，似乎政府干預失效不需要追責，也無從追責。立法相關規定要么責任較輕，要么規定模糊或空白。這種針對政府及相關部門法律責任的缺失或弱化不僅使調控失靈后的責任無法追究，更助長了作為調控對象的地方政府與中央調控政策的調控博弈甚至對抗。對于受靈活多變調控政策影響的處于弱勢群體的廣大百姓而言，在信息嚴重不對稱情況下，每次調控政策的出臺都會使一部分利益相關群體的信賴利益受損，若調控不當或失效，這部分群體超出合理預期的變化帶來的利益損失如何補償，法律缺乏明確的規定。與房地產交易相關的契約中，政府調控政策變動一般被作為開發商或房屋轉讓者的交易解除的免責條款，似乎不夠公平。政府調控引起的房價上升最終由購房者承擔，限購或限售、限貸等調控政策引起的購房者信賴利益損失則找不到補償的途徑。政府應該在改革與調控中尊崇契約精神，要充分意識到政令朝令夕改對社會資源的浪費及對相關主體行為預期的影響，不能讓市場在無所適從中造成更大的浪費與破壞。[7]當然這種宏觀調控中的信賴保護是有限度的，并不保護所有受調控主體因政策變動造成的損失或不利影響。[8]宏觀調控基本法應該對此作出原則性規定，以規范、指導房地產市場的宏觀調控，保護相關主體的合法利益。盡管經過學界多年呼吁，但是無論是源于宏觀調控中政策靈活性迎合政府相機抉擇的必要性考慮，還是宏觀調控基本法立法時機問題，目前宏觀調控基本法并沒有被提上日程。其實關于宏觀調控中政策調整與法律調整之間的關系，國外一直有不同的觀點與認識，雖然基本傾向于宏觀調控政策化，主要理由是宏觀調控具有不確定性，即使主張宏觀調控法治化，也不認為可以通過具體法律直接規范宏觀調控行為，而只是基于對宏觀調控法律責任和司法救濟的強調。[9]該認識貌似混淆了宏觀調控經濟效果波動本身與宏觀調控關系的可抽象性與確定性，但不能將其理解為西方國家否定宏觀調控的法律化。隨著我國房地產市場調控推進過程中的法律空洞化的日益突出，是時候考慮基本法制定問題了。基本法層面法律制度缺失之外，金融領域的具體宏觀調控法律制度亦存在缺失。作為緊密配合政府房地產宏觀調控政策的重要調控手段，我國以信貸調整為主要手段的金融調控，卻一直存在立法層次低、相關制度缺乏及與財政法律制度配合不夠的弊端。金融調控隨意性很大，相關主體尤其是購房者的利益難以得到維護。必須進一步完善金融法律制度，提高立法位階，增強立法透明度，同時加強金融調控與財政調控及保障房政策的結合等。

(三)政府與市場關系的合理回歸

我國房地產市場發展及調控過程中的失靈，以及政府活躍于房地產市場發展與調控之中的更深層次原因其實在于政府與市場之間關系的錯位與越位。政府與市場的關系厘清一直是經濟學和經濟法學界研究和討論的重要問題，如何在經濟發展的不同階段讓有形之手與無形之手更好地銜接與配合，始終關系著經濟的健康發展。新常態下中國市場經濟發展已經進入“市場決”階段，政府宏觀調控行為一定要尊重市場經濟規律，在尊重市場的前提下，在保障房、剛需房供給方面彌補房地產市場失靈，改變過去在該領域的長期缺位問題。對于市場自身能解決的問題，就要交給市場解決。如改善房等中、高端商品房的價格應該交由市場供求決定，政府不應過多干預。近些年房價的不合理高漲和泡沫現象，更多由于政府的不合理干預所致，在土地財政的內在刺激下，由政府與開發商聯手制造了超高房價。在中央穩定房價的宏觀調控壓力下，限購、限貸、限售等應急調控措施又會引起調控政策長效機制發揮作用前和臨時政策風頭過后的房價報復性反彈。這種政府人為干預其實扭曲了市場經濟的基本規律，其一刀切的調控措施有違公平。政府要做有限政府和有為政府，就應該有所為有所不為，在保障房供應方面有所作為，商品房市場領域，政府不應干預過多，應讓市場在其無形之手指揮下讓房價回歸至合理的水平。要勇于和舍得切斷與以往房地產市場壟斷相關的利益鏈，將權力關進制度的籠子，真正用好手中的權力。

五、小 結

房地產市場調控是一個非常復雜的政治、經濟和社會問題，其背后的深層次矛盾決定了該問題的解決已經超越了一般公共政策失效問題，不僅需要正視與解決中央與地方關系下土地財政依賴的根源與癥結，更需要宏觀調控及相關法律制度的完善、財稅體制的改革與創新、新常態下政府與市場關系的理性回歸、兼顧中國法律文化傳統與百姓對房地產的財產情結，房地產調控長效機制的建設無疑是解決問題的最佳出路，中國房地產市場近年來的畸形發展可謂中國市場經濟體制形成過程中因不成熟、不完善付出的必要代價，改革亦必然伴隨陣痛，相信道路雖然漫長，但終會走向正軌。

[1]凌維慈.規制抑或調控：我國房地產市場的國家干預[J].華東政法大學學報,2017,(1).

[2]楊柏國.溯源房地產調控失靈——以中央與地方關系為視角[J].南方金融，2010,(3).

[3]楊紫烜.論完善社會主義市場經濟體制與加強宏觀調控法制建設[J].江漢論壇，2014，(4).

[4]盧亮.房地產市場調控的法律空洞化研究[J].學術探索,2016,(10).

[5]陳少英.財稅法的法律屬性——以財稅法調控功能的演進為視角[J].法學，2016，(7).

[6]賈康.從治標到治本：房地產業政策調控與房產稅制度創新[J].北京工商大學學報：社會科學版，2017，(2).

[7]盧亮.房地產市場調控的法律空洞化研究[J].學術探索,2016,(10).

[8]王新紅.論宏觀調控法之信賴保護原則[J].南京社會科學，2016，(9).

[9]徐瀾波.宏觀調控的政策調整與法律調整之辯[J].法學，2010，(11).