地方金融監管薄弱急待“補短板”

一、地方金融監管薄弱“短板”明顯

(一)組織管理體制機制不順。湖南省懷化市及轄區13個縣市區2014年對地方金融監管體系進行了改革，市級由原來在市政府下設金融辦并入市財政局，在市財政局設立金融科和債券科2個職能部門(財政局原已設金融債券科)承接原金融辦工作。在市財政局設立金融科和債券科2個職能部門，縣市區采取政府辦公室下設金融辦和掛靠財政局兩種模式。將原來由市政府下設金融辦改為在市財政局設立2個科室負責地方金融監管工作，實際上是將原來的處級單位管理降為科級部門管理，雖然由市財政局一名副局長專職負責，但在財政“省直管縣”新體制下，地市財政對縣級財政的組織領導弱化，不利于在全市上下統籌協調開展地方金融監管工作。

(二)監管技術手段落后人才短缺。一是地方金融監管能力建設嚴重滯后。對地方性金融沒有建立全面完善的統計報表系統和風險預警監控系統，與地方性金融及金融活動的迅猛發展不相適應。如地方金融統計方面，僅對小額貸款公司貸款、融資擔保機構提供擔保等進行簡單的統計，對企業債券、典當行、互聯網金融、投融資公司及民間借貸等缺乏統計。二是地方金融監管人員嚴重不足。懷化市級由原來的20余人精簡為4人(金融科2人，債券科1人)，每個縣市區僅1-2人，且多數缺乏金融管理從業所需的知識儲備及實踐經驗，以及金融專業理論素養和深入系統的金融監管知識學習。在人員少、壓力大、任務重的被動局面下，監管工作只能停留在關系協調、發文開會等日常管理層面，監管能力嚴重不足難以有效履職，尤其互聯網金融、投融資公司等新業務等缺乏監管經驗和專業人才，對地方性金融只注重事前審批，對事中、事后的持續監管不能適應，缺乏創新監管方式、監管手段的能力，對金融風險不能及時識別和應對處置。在日常監管工作中，無論是從審批程序、審核要件、審核標準、時間要求，還是數據統計與分析、信息披露、現場檢查等，還不夠嚴謹，重實體輕程序的現象較為普遍。難以承擔新形勢下的監管重任。三是監管制度體系建設滯后。地方金融監管制度體系極不完整，配套實施細則基本上空白，各地自行制訂制度體系，缺乏全國全局“一盤棋”的頂層制度設計。四是監管整體水平和效能較低。地方金融監管工作總體上缺乏系統的理論與技術支撐，非現場監管缺乏技術性的監管系統，現場監管缺乏有效的監管措施。對地方性金融風險缺乏有效的預警和防控手段，針對地方金融組織經營和風險情況未制定嚴密的監管措施和風險預警與處置預案。對地方金融監管工作缺乏完善科學的績效評價機制，無法量化衡量評價一個地方金融組織監管工作成效，導致工作“干與不干一個樣，干好干壞一個樣”。五是缺乏制度性的系統監管。在實際監管中，各監管機構之間主動聯系、溝通協調較少，對地方金融組織大數據、大信息缺乏構建與設計，監管處于“兩眼黑”、“轄子摸象”。如對小貸公司、融資擔保公司等服務中小微企業的信息，監管層面上沒能進行收集整合分析。對小貸公司、融資擔保公司、民間資本管理公司等地方金融組織之間資本滲透和業務交叉，未能從制度層面形成統一的并表監管模式。

(三)監管職能分散形成空白漏洞。一是地方金融未實現統一歸口管理，監管職能分散于多個政府職能部門。如融資擔保公司有的地方歸口地方金融監管部門管理，有的地方由經信委負責監管，互聯網金融等新興地方金融組織和新金融產品的監管部門不明確，形成監管空白和漏洞。從地方金融監管實踐看，存在片面注重機構的監管，一般重點關注高管人員任職資格、機構單體經營等情況，而忽視了高管人員管理行為、創新金融產品、資金流向、混業經營等管理。二是從中央到各級地方的縱向金融監管協調機制未建立，各地各自為政，只監管自己的“一畝三分地”，形成一個個金融監管“孤島”和相互割裂的監管格局，全國性的地方金融管理信息體系無法形成。中央與各地方的監管信息共享、信息交換機制缺失，特別是隨著混業經營、綜合業務規模的不斷擴大，在金融監管信息披露、信息搜集、信息共享利用等方面信息互通共享機制不順暢，甚至存在信息壁壘、信息保護等問題。地方金融監管協調工作錯綜復雜，需要協調處理好與中央及地方政府、金融管理部門、各金融機構和相關政府部門、公檢法等司法部門的關系，需要大量有效的溝通協調工作，單靠地方金融監管部門力不從心，無能為力。三是地方金融監管依據的法律規章體系欠完善。雖然我國已出臺《融資擔保公司監督管理條例》、《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》、《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》等地方金融監管規定，但存在法律層級低、內容欠完整等問題，尚無針對地方資產管理公司、投融資公司的監管規定，民間借貸、互聯網金融監管規則分散模糊，地方金融監管存在執法權限不明確、依據法律欠明確、行政處罰無權限等困擾，加之監管制度建設嚴重滯后，造成監管空白和漏洞。

(四)風險點多面廣金融亂象頻發。相比中央層面的金融監管部門單純管理銀行、證券、保險等正規金融機構，地方金融監管管理小貸公司、民間借貸、互聯網金融、融資擔保機構、評估咨詢機構、投融資機構等門類眾多、紛繁龐雜、點多面廣的地方金融機構或組織。隨著地方金融機構和組織數量及產品的不斷增加和資產規模的不斷擴大，其潛在風險和管理難度也在不斷增大，且風險存在隱蔽性、傳染性、突發性、系統性等特點。近年來地方金融風險及金融亂象頻發，如隨著互聯網金融快速發展，打著互聯網金融旗號進行非法金融活動日益猖獗，工商注冊名稱和經營范圍中包含“金融服務”、“金融信息”、“網絡金融”、“投資咨詢”等字樣的公司和P2P網貸平臺發布虛假借款項目為自身融資，或從事放貸融資，涉嫌非法吸收公眾存款或集資、高利貸。懷化市近年來宜信普惠、金融港、平安普惠、99貸等多家信息咨詢公司爭搶民間借貸“蛋糕”，以無抵押無擔保誘惑群眾高息融資。各地地方金融監管不同程度存在重審批輕監管、輕發展的問題。地方金融監管因人員少，監管力量薄弱，客觀上把主要精力放在審批上，忽視了正常的監管工作，甚至存在“會批不會管”、“以批代管”、“重機構監管輕行業監管、重業務監管輕行業發展”等問題，導致監管工作浮于表面，監管措施流于形式，風險防范不到位，特別是對地方金融組織經營和風險情況不能及時準確掌握。有的地方只追求機構數量增長而忽視發展質量，地方金融組織機構布局不合理，發育不良甚至夭折的問題非常突出。懷化市小貸公司、融資擔保公司近年來發展陷于停滯，全市注冊成立融資性擔保機構11家，但只有3家正常運營，2017年末在保余額2.5億元，其它陷于停業困境。

二、加快補齊地方金融監管“短板”的建議

(一)全面設立地方金融局完善地方金融監管組織體系。一是借鑒上海市、浙江省做法統籌推動各省市區盡快設立金融監管局，由地方金融監管局統一歸口管理地方金融監管職責，提升管理級次，賦予監管協調、風險處置、規劃制定等更大更重的職權。二是加強對地方金融監管的統籌協調與頂層設計，金融穩定委員會對地方金融監管實行統一領導并委托人民銀行等部門加強監管指導，推進統一規則建設并按照統一規則開展金融監管，明確地方金融監管的職責定位和監管的界限，并針對不同類型的地方性金融機構或金融活動制定統一的監管規則。三是健全外部監管體系。加強多部門、多行業合作，建立地方金融運行分析和執法協作機制，增強監管合力。發揮會計、律師、評估、審計等中介機構作用并規范其服務收費，為地方金融監管提供外部支撐。培育發展地方金融行業組織，發揮其行業自律作用。

(二)加快地方金融監管法規制度建設實現依法監管。一是加快推進地方金融法規和規章制度建設，構建地方金融監管法規制度框架體系，對涉及到地方金融組織的綜合監管、業務監管(功能監管)作出制度性安排，對各類地方金融機構或組織監管制度體系框架作出統一性規定，積極跟進立法工作，做到地方金融監管工作有法可依、規范開展。結合地方金融監管工作實際加快修訂完善各類監管制度，對審批時限、審批權限、審批流程、備案要求、現場檢查、處罰權限和流程等作出統一規定，規范和明確監管自由裁量權。二是賦予各地地方金融監管立法權限與靈活性。督促各省、市、縣級地方政府結合本地地方金融發展實際與特點，研究制定地方金融發展和監管條例，加強地方金融監管。三是推動建立健全地方金融監管多層次問責機制。建立對地方政府領導、金融管理部門及監管人員的問責機制，對履職不力、嚴重失職瀆職的部門及責任人進行嚴格問責，壓實地方金融監管責任。

(三)加強地方金融監管隊伍與能力建設。一是加強地方金融監管隊伍建設。通過社會招聘、大學生畢業等渠道遴選適宜人才，充實地方金融監管隊伍并加強人員教育培訓，盡快提升監管能力和水平。二是加強地方金融監管能力建設。借鑒正規金融統計、金融風險監測評估等系統，建立健全地方金融數據統計與監測平臺，為開展金融監管工作提供基礎支撐。三是積極創新地方金融監管手段方式。豐富和完善監管技術手段，對地方金融機構及組織信息實行統一匯集、統計和分送，有效避免信息不對稱，協同推進監管工作，消除監管漏洞與空白，實現地方金融監管的機構與組織及產品的全覆蓋。充分利用大數據、云計算、區塊鏈等技術，建立全國統一科學合理的地方金融監管信息化系統，實時、全方位、穿透式對地方金融活動進行監測分析、風險預警，提高金融監管的有效性。

(四)加強地方金融風險防控維護區域金融穩定。一是把握守住不發生區域性和系統性風險的底線，將保護金融消費者權益置于首位，通過加強事中、事后監管，注重防范單體風險，做好地方金融機構或組織的日常監管。二是統籌建立科學高效多層次的地方金融風險防控機制。加強中央金融管理部門與地方金融監管局的信息共享、協調聯動、溝通合作，建立緊急磋商機制與聯合應急處置機制。特別注重防范風險傳遞和風險疊加，及時有效做好重大風險應對處置工作，維護地方金融體系安全穩定。