對中國土地實施限量限位差別管理制度改革淺析

付宏才，甘義權，李若賢，付明忠

（1.云南農業大學 機電工程學院，昆明 650201；2.湖北省隨縣厲山鎮人民政府，湖北 隨縣 441329）

改革開放以來，中國大多數人擺脫了貧困，當前社會的主要矛盾也已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在城鄉問題上，作為農業大國和崛起中的工業大國，中國農村與城市之間仍然普遍存在著貧富懸殊、發展很不平衡的問題。在這些發展不平衡問題的背后，土地制度似乎是其中的重要原因之一，因為：（1）從經濟管理角度看，農業現代化需要兩步走，第一步是理清市場要素（特別是土地）和主體（所有者、承包者、經營者）及其關系，第二步是要素資源的優化配置、實現現代化。但目前由于第一步不夠完善，勢必影響第二步的實施，從而影響廣大農民的生產能力和收益水平。（2）當前土地制度不利于城鄉人口、城市資本等要素在農業和非農業之間自然的雙向流動[1]，人口流動實際以農村流向城市為主，產生了城市房價偏高、而很多進城農民的農村土地不能變現等諸多畸形不協調的現象。中國最新修訂的土地管理法雖然適度放寬了農村宅基地和建設用地入市，但農業用地的流動性仍然受到嚴格限制：經營權已普遍放開、流轉容易，但承包權不能流轉。隨著經濟發展，農村人口流動加速、年輕人流失嚴重，導致對土地的實際管理出現大量問題，比如空置化傾向；實際存在的承包權交易不透明不公平，以及局部地區土地享受高市場化福利[2]而偏遠地區農民卻甩賣土地、土地價值被嚴重低估等。這些現象顯示農村土地的權責不明晰，現行的農村土地制度和社會經濟發展之間存在著矛盾，跟不上現代農業經濟的發展要求。另一方面，城市里人口密度越來越大、交通堵塞、環境污染、食品安全問題令人擔憂，因此城市人口對農村土地和環境開放共享的呼聲也越來越高。反觀美歐許多發達國家，土地的自由交易體制健全，土地劃分明確，法律保障完善，從而使城鄉自然環境長期保持良好、農業生產效率也較高。因此，在中國改革的下一個階段，應充分重視農村土地制度的創新問題[3]，增加土地的市場流動性，以改善土地圈人的現狀。但土地是農村中最基本的生產資料，因此解決土地問題成為動員民眾、解決社會問題的關鍵[4]。總之，土地制度是一個國家最基礎性的制度，土地制度改革典型地具有“牽一發而動全身”的作用，因此土地制度改革需要十分慎重，但如果改得好，則具有極其廣泛而深遠的影響。也正因如此，當國家社會經濟暴露出很多新問題的時候，對基礎性的土地制度進行重新審視，以及對其改革的研究也就顯出重要意義所在。縱觀對中國目前土地制度研究的現狀，認為現有土地制度導致了農村土地權屬模糊[5]、土地流動性不足、需要改革已是普遍性的觀點。但在改革措施上，不少人提出產權制度改革[3]，而這種措施不符合中國國情、拋棄了土地公有制的優越性，因此長期得不到采用；還有一些改革建議如統一城鄉土地市場[5]等，這種改革建議似乎并不完整和到位，因此適用性不足。還要注意的是，目前對農村土地制度改革的研究，顯得有些忽視城鄉發展的聯動、互動性，尤其是土地制度改革對快速發展的城市、城市人口生活的深層影響，沒有太注意到城市人口對農村土地和環境開放共享的呼聲和基本需求，以及部分城市人口在農業領域的職業選擇性需要。徐忠[1]注意到其中的某些影響，強調城鄉人員、資本和土地要素應雙向流動，但卻沒有提出具體的改革措施。總之，在現有研究的基礎上，有必要考慮城鄉各方面的利益與相互影響，結合實際進行系統的研究，探索土地制度進一步改革中更廣泛適用的制度措施。

一、解放后中國土地制度經歷的兩個階段與其中的得失

中國經歷的土地改革可以總結為兩個階段：1952—1978年的人民集體所有制土地改革，可稱為解放后土地改革的1.0版；1979至今，家庭聯產承包責任制的實施，可稱為土地改革的2.0版。

1952—1978年，自頒布《中華人民共和國土地改革法》起，新中國廢除了階級封建土地所有制，實行農民土地所有制，農民生產積極性和革命熱情提高，摧毀了地主階級的反動統治，為新中國的工業化開辟了道路[6]。1953年，國家實行農業生產合作社集體所有的土地改革，將土地的農民私有制改變為農業生產合作社集體所有制，國家完成了三大改造，確立了中國社會主義制度[7]。人民公社化所有制的確立，是典型的計劃經濟下的產物，超越了當時的社會經濟發展水平，脫離了實際，“吃大鍋飯”的情況比較嚴重，導致農業勞動生產率日漸低下。土地改革1.0版以集體經營為主，農民積極性不高，土地為集體所有，沒有交易、流通的能力。

從1979年至今實行了土地改革2.0版，即家庭聯產承包責任制，在農村以“包產到戶”和“包干到戶”的責任制形式實行，取消了工分分配制度，使勞動者的報酬和勞動成果相聯系，調動了勞苦人民的積極性和創造性[8]。家庭聯產承包責任制在改革開放的幾十年里解放了生產力，提高了農民的生產積極性，改善了農村生活條件，并以農業反哺了工業。但家庭聯產承包責任制在取得優異的成績背后也出現了許多問題。例如，人口與土地之間的矛盾、農民的基本生活和限制農民發展之間的矛盾、農業機械化受限制等，都說明這種土地制度已經不適合現在農村的經濟需求和農民的物質需求[9]，需要進行土地制度的改革以適應現代農業的發展。在家庭聯產承包責任制“包產到戶”的情況下，土地經營規模小、農民資金少、農業自動化程度較低，作業效率有限。而且，很多從事非農業生產活動、不再以土地作為生活資料來源的農民的身份問題、經濟利益問題難以處理；粗放經營或拋荒現象并不少見。事實證明，家庭聯產承包責任制一定程度上阻礙了土地資源的市場優化配置。家庭聯產承包責任制從實施以來為中國糧食增產、農業發展做出了巨大貢獻，但隨著農業技術、農業經營管理水平的提高，以及考慮到整個社會系統、城鄉一體化的發展需求，家庭聯產承包責任制模式需要做必要的改革、改變，以適應現代農業的發展。

二、發達國家的土地制度簡析與參考

土地是一個國家的立國之本，也是國家發展核心的經濟要素之一。無論一個國家的社會制度如何，目的上都希望對土地進行高效利用和有效保護。作為社會主義國家，中國的土地公有制首先保證了土地資源分配的公平性、權威性，但也需要利用市場機制來兼顧效率和公平。隨著中國科學技術的發展和社會整體經濟水平的提高，美國等發達國家在土地高效利用、長期保護等方面的技術和管理經驗值得借鑒，因為其直接效果就是美國的每個農民平均養活的人口是中國一個農民只能養活4人的10倍以上。

美國的私人土地占有量約為58%，其余為聯邦政府和地方政府等所有。美國的土地所有權受規劃權約束，額外土地須依法通過市場買賣或租賃取得相對應的權益，若國家基礎設施占用私人土地也要按照市場價格支付租金。在美國的資本主義體制中，土地不僅僅是社會資源與自然資源，同時也是一種可以通過市場進行交換的商品[10]。美國的土地流動性強，交易租賃方便，土地市場相對靈活，土地產權邊界明晰。從分封土地制度到土地私有權的變革下，英國土地在市場經濟中以買賣、租賃、抵押等形式為主[11]，土地的商品化推動了土地制度的縱深發展，在市場背景下英國土地制度激發了活力，但英國通過立法限制土地的濫用，任何土地保持原有類別的使用與管理。

在當今的國情下，為了建設好中國特色的社會主義，借鑒發達國家的土地管理經驗與優點，為揚長（“長”主要是社會主義土地公有制的公平性和權威性優勢）避短（“短”即中國土地市場機制不足的劣勢）和補短益長，建議在市場機制方面適當加強吸收發達國家土地制度中好的經驗。考慮到中國目前農村土地流轉交易主要限于中短期的經營權流轉層面，還沒有廣泛適用而明確的土地承包權流轉交易制度、土地流轉范圍有限，而實際又需要且存在許多承包權流轉的市場交易現象，特別是跨區域的搬遷戶、長期異地就業的農戶、婚嫁變更等，為此，建議中國早日建立和完善以承包權為流轉核心的土地交易體制，進一步放寬土地市場交易，增加市場調節能力和活力。同時，完善土地法制，明確土地使用性質，依法嚴格進行土地用途、類別監控，保護生態環境與自然資源；依法保障土地流轉交易后使用者的合法權利；通過多種現代化管理手段規范土地流動。不過也要看到，中國是有幾千年農耕文明的國度，人口多、人均耕地少是我們的現實，精耕細作是我們的傳統習慣，因此中國土地制度改革的方向之一是適度增加土地流動性、市場配置的能力，但絕不能把農業現代化的步子邁的太大，也不能過分用別人的標準來衡量，如林萬龍強調中國的“土地生產率”和農地的適度經營規模，而不是片面強調勞動生產率[12]。

三、限量限位差別管理制度的提出

（一）限量限位差別管理制度的概念

中國土地的三權是指所有權、承包權、經營權。中國是社會主義國家，土地實行公有制，而這種土地公有制有其無法比擬的社會優越性，這種優越性的核心體現是土地所有中的公平性和集體的權威性。在保持這種優越性、公平性的前提下，建議在國家土地規劃和用途管制等制度框架下，對土地實施限量限位差別管理制度，該制度的核心內容包括：（1）限量，即按家庭和人數限制土地承包權數量，只能少于、不能多于規定量的標準；（2）限位，即每個家庭、每個人只能擁有一個地方范圍內的土地承包權，這將維持現有土地管理的行政框架不變；（3）所謂“差別”管理是指，由于各個不同“集體”所有制下的土地質量和人均分配數量是不同的，因此不同“集體”（比如不同鄉鎮）所限制的各類量的標準可能是不同的，因此各地的承包權交易是有差別或有梯度的，這實際上是對限量限位的補充說明，有利于維護集體所有制的穩定。該制度的設計思路是，在現有土地用途管控等制度安排的基礎上，在土地管理法中增加限量限位差別管理制度，用來解決增強土地市場流動性的問題；將農村集體所有制土地承包權按照市場化程度、合理的比例（各個集體內采用的比例可能有所不同）劃分成三塊（以下簡稱“三塊地”）：（1）可完整市場化流動的宅基地和生活用地，該部分土地雖然可以自由流動，但土地面積要記入到每個家庭的限量標準中去；（2）掌握在本集體內不同家庭手中、有條件流轉的農用地和未利用地，但該部分土地不能對長期非農從業者或符合其他限制條件的家庭做承包權流轉；（3）掌握在集體手中、一般不流動的農用地和未利用地，該部分土地除了滿足集體使用之外，還要承擔一個重要責任，就是對承包權流轉中出現的一些問題的調節功能。這種土地交易制度特別方便農業從業者之間的土地流轉交易，但也可以讓非農從業者（非農從業者和農業從業者的“唯一區別”標準將會統一，只是他們享受的社會保障類型不同）在農村擁有土地承包權，只是其土地流轉范圍有條件限制。這一改革制度的設計可以守住“不能把集體土地所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”這四條底線。

“限量限位差別管理制度”是對土地管理制度的改革，具體體現在以下方面。

1.更加明確了土地的三權（所有權、承包權、經營權），從而有利于承包權和經營權的轉讓、流轉，并且流轉交易的核心是土地承包權。這是對目前“只能流轉土地經營權”而承包權流轉范圍很有限這一現狀的改善。更重要的是，城市非農從業人口可以購買部分農村土地承包權（尤其是農村宅基地和生活用地），這將成為中國城市資本進入農業領域最好的保障和紐帶，從而可能會帶來農業現代化的加速和農村“社區”翻天覆地的變化。

2.限量限位差別管理制度在土地交易與管理中易于理解、方便操作；一旦變成維護公平的社會共識，就不用擔心封建土地思想的復蘇。這種交易制度實際上仍然繼承了以家庭為單位的聯產承包責任制，保留了已有的長期穩定的農業行政管理框架；由于交易的主流是全國更大范圍內的土地承包權互換式流轉，不存在承包權的相互兼并問題，土地承包總戶數一定時期內相對穩定，因此依然維護了土地分配的公平性，保證了“耕者有其田”；這一點不僅與廣大農民的真實意愿和農村實際發生的許多情況很貼近，方便了農業從業者，減少了土地管理中出現的許多難以處理的矛盾性問題，以至對社會穩定無大的影響，而且對土地資源的市場優化配置作用甚大，因此有必要早日立法改革進行規范和統一。同時，從產權角度保留下來的集體的權威性只增不減，體現在：一是在承包權流轉交易的過程中，農村集體所有制下的土地產權（指交易者自己的那份集體產權）及其附帶的集體利益分配權轉移還必須慎重地經過村民委員會和地方政府同意、審批，集體有權審查土地承包權轉讓方和受讓方的真實意圖和家庭狀況，有權否決交易行為的執行。二是集體有權對已經長期從事非農產業工作、已失去農業勞動能力、已因婚外嫁、已經享受非農類型社會保障待遇等類型的家庭的農用地和未利用地及時采取按市場價有償收回、或強制轉讓承包權、或強制租賃經營權的處置措施。三是法律賦予的其他管理和處置本集體內土地的各種權力，如對本集體內土地的日常監督管理、未利用地尤其三荒地（荒山、荒灘、荒地）的開發利用等。集體權威的強化發揮了基層一線的監管職能，還有利于農村文化建設。

3.土地的價值和經濟性獲得社會的普遍認可，勢必激發其巨大的經濟潛能。

4.由于土地的估值變得清晰，公共設施建設的征地補償也變得容易。

當然，對于一些地方特色鮮明的民族地區、特殊地區，鑒于其重要的文化、宗教等特征，國家可以采取優先級的政策限制土地流動來區別對待。

（二）限量限位差別交易制度的優勢、劣勢分析

進行限量限位差別交易制度改革，其優勢體現在以下方面。

1.責權更加明晰，有利于農村土地承包權和經營權流轉，從而有利于農業向科學有序和規模化經營的方向發展，有利于土地的高效利用。這樣做雖然放松了土地的承包權和經營權轉讓，讓土地承包權更加自由、平等，但通過控制土地的使用范圍，不僅不會減少耕地面積，而且非常有利于土地資源按照市場經濟進行優化配置，讓土地得到更加合理、有效的使用，以充分發揮其潛力。截至2015年，全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積30.17萬公頃，因此嚴守中國耕地18億畝的紅線是個嚴峻的問題；而一旦采取這種土地制度改革，有利于土地產出效率的提高，土地紅線的壓力將有所緩解。

2.有利于耕地保護。美國土地資源豐富，人均耕地占有量約是中國人均耕地占有量的9倍，但美國十分重視耕地保護工作，嚴格土地用途管制，建立了購買開發權和保護地役權（簡稱 PDRS）制度、可交易開發權（簡稱 TDRS）制度[13]，對美國的耕地進行了有效的保護。中國對于耕地保護還停留在土地制度不變，通過法律、經濟、技術等手段和措施進行保護。但現在土地制度不適應現代農業，農村生活不能滿足人民的物質文化需求，從《中國統計年鑒》得知，2015年中國農村人口是60 346萬人，比2014年減少了1 520萬人，這就是明證。若實行改革，進行合理的土地資源、人力資源配置，增加土地的流動性，對農民提供更加廣闊的勞動平臺，提升農村學習新知識、新理念的機會，用少量的農民來工作，便于使用機械化及自動化設備，也使更多的人投身經濟和文化建設，可以有效保護耕地減少土地破壞。目前，制約中國經濟發展的巨大問題之一就是土地資源的流動性障礙，農民擁有土地但目前大多數農民科學文化水平不高，土地利用和管理的自動化程度低，效率發揮不足；但若土地流動性好，勢必有利于城市人才、資本、技術、文化等早日下鄉，促進農村規劃發展、企業培育、基礎設施改善、農民物質和文化生活的共同提高。

3.限量限位差別交易制度有利于建立全國統一規范的土地流轉交易市場，將使土地流轉交易和流動變得簡單而易于操作，公開而透明。這也勢必有利于減少目前農村土地捆綁模式在實際運營中造成的很多難操作的復雜性問題，如涉農補貼對象爭議、經營權流轉合同的不穩定性、短期租賃帶來的耕地保護責任承擔等問題。而且，由于土地市場足夠大又公開透明，有意轉讓土地承包權的農業從業者可以通過比較分辨來決定是否轉讓以及是否容易重新獲得承包權；公共設施等用地的征地和補償也更容易用經濟手段來解決，有利于節約補償成本、減少糾紛。總之，國家統一的土地規劃、包含土地用途管控制度和土地限量限位差別交易制度等在內的土地管理法可構成中國土地制度的關鍵內容，對土地交易與管理的方便性優勢是明顯的，這種制度整體上簡明、易于操作。這一點也有利于把城市國有（全民所有制）土地納入統一的市場，有利于土地的同權與公平。

4.有利于促進農村實體服務業（如醫療、教育、體育、文化、娛樂等）的健康發展。同時，由于農業的合理價值被激活，也將激發出農村服務業市場巨大的商機。

5.有利于推動中國城市的健康發展。至少體現在以下兩個方面。

（1）若城鄉之間的人口動態流動變成一種自發性、內生性的流動，更加有利于促進城市改進軟硬件環境，改進管理和服務，讓中國城市真正進入內涵性競爭發展階段，必將促進中國城市綜合環境獲得很大的實質性改進。

（2）有利于推進花園式城市[14]的建設。一般來說，經濟越發達的地區，對城市自然環境的要求也越高，越利于貫徹“綠水青山就是金山銀山”的可持續發展思想。城市的經濟發展必然需要更多人才，可是當城市的經濟發展到達一定程度，城市的人口閾值也將達到飽和。隨著中國社會經濟的發展，歷史上第一次遇到不少嚴重的“大城市病”問題，如交通堵塞、生態環境惡化、醫療設施緊張、食品安全問題突出、房價偏高等，不利于人們的基本生存和居住。而花園式城市建設是改善城市自然環境、從根本上解決“大城市病”問題的重要手段。建設花園式城市即建設可持續發展的城市，建設成一個用地合理、功能齊全、環境適宜、物流暢通、生態平衡的城市。隨著城市的不斷發展，大量的人才匯集發達城市。但中國社科院《人才發展報告》表明，目前中國主流城市的白領亞健康比例高達76%，處于過勞狀態的白領接近六成，七成人有過勞死的危險；近幾年霧霾的危害嚴重，各地污染嚴重，各種交通事故頻發。在這種情況下，建設花園式城市的必要性顯得格外重要，但花園式城市建設需要土地制度改革的配合，讓城鄉之間無縫地連接，形成無邊界城市的概念。花園式城市強調城市市容整潔、建筑合理，且公共綠地占城市面積的50%以上。公共綠地建設可以緩解人類的壓力，降低空氣污染和噪聲污染。

但是，限量限位差別管理制度改革，也有一些擔憂，如改革開放以來中國已經經歷了城市房地產過度金融化帶來的不利影響，因此，針對土地制度增強市場化改革的進程，其制度設計則要從一開始就對過度金融化有所防范，讓制度改革紅利切實落到促進農業技術經濟發展、改善城鄉人民生活的實際中來。對此，國家可以采取一些好的辦法，如建立統一的交易與資金管理平臺、規范交易合同與交易行為，不僅有助于土地交易的資金安全、保證公平透明、防范炒作，而且有助于交易緩沖，以切實保護交易雙方的利益。

結語

隨著中國農業現代化、城鎮化、城鄉一體化的同步發展，大型城市化暴露出許多新問題，越來越要求打破城鄉土地制度約束。如何在上有壓力、下有改革動力的前提下，利用系統工程的思維打開土地制度改革這扇關鍵之門？結合統一的土地規劃、土地產權公有、用途管控等已有的制度，增加對土地的限量限位差別管理制度改革，特別是對農村宅基地和生活用地、家庭承包的農用地的適度市場化開放，可能就是打開這扇關鍵之門的鑰匙。因為增加“限量限位”管理可以使中國土地流動性問題基本得到解決，彌補了過去土地制度在適應新的生產力發展和社會進步方面的不足并有利于全面做大做強農業，有利于激發農村和城市的內生性發展動力和潛力，使社會人力資源和土地資源得到更廣泛的市場優化配置和整合，使中國城鄉一體化發展進入到可持續的內生性競爭發展階段。