直擊新版外商投資負面清單

文/郝紅梅 編輯/章蔓菁

新出臺的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》在長度上進一步縮短，重點領域更加開放。

近期，國家發展和改革委員會與商務部先后發布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》（下稱“2018年全國版負面清單”）和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》（下稱“2018年自貿區版負面清單”）。與2017年的負面清單相比，新版負面清單在長度上進一步縮短，重點領域更加開放。這是我國經濟轉向高質量發展的必然要求，也彰顯了我國深化對外開放的決心。

總體變化

新版負面清單的制定，契合了我國經濟轉向高質量發展的現實要求，并考慮了外商投資企業的關切和訴求。總的來看，新版負面清單具有以下幾大特點。

一是進一步減少了準入限制。當前，我國對外開放還存在一些不足之處，主要表現為對外開放的地區不均衡，基本處于全球產業鏈的低端，且缺乏一批具有較強國際競爭力、較強創新能力和國際知名品牌的跨國公司。對此，需要進一步提升對外開放的水平，尤其是要在重大領域的開放上取得突破。這其中，大幅度減少外資準入限制是關鍵一環。對此，有關部門對外商投資負面清單進行了科學的評估論證，進一步深入研究了準入限制多、行業水平低、關聯效應強的領域的擴大開放問題，制定出了每個行業開放的時間表和路線圖。

具體來看，2018年全國版負面清單全面放寬了一、二、三產業的市場準入，涉及金融、交通運輸、商貿流通、專業服務、制造、基礎設施、能源、資源、農業等各領域，共推出22項重大開放措施，限制措施則從原先的63條減少到48條。在金融領域，取消了銀行業外資股比限制，將證券公司、基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比放寬至51%，且到2021年，將取消金融領域所有外資的股比限制。在制造業領域，取消了汽車制造業的專用車、新能源汽車外資股比限制，到2020年，將取消商用車制造外資股比限制，2022年取消乘用車制造外資股比限制以及同一家外商可在國內建立兩家（含）以下生產同類整車產品的合資企業的限制。此外，還取消了船舶、飛機設計、制造、維修等各領域的限制，基本形成了全行業開放。

需要注意的是，上述領域的開放，是建立在充分評估國內產業競爭力水平的基礎上的。一方面，此次負面清單中的開放措施，有的是在自貿區試點取得成功后復制推廣的，有的是在已有開放基礎上放寬或取消外資準入限制的，相關領域基本已具備進一步擴大開放的條件；另一方面，經過改革開放以來的多年發展，國內相關產業的競爭力已得到顯著提高，并不會因為開放措施受到太大威脅，反而能夠受益于良性競爭帶來的技術擴散和吸收。

二是增強開放的可預期性。外資政策的可預期性、穩定性是外商投資企業一直關注的問題。我國的外資政策也正逐步從相機抉擇朝著更加制度化的框架轉變。新版負面清單除了公布2018年的開放措施外，還公布了部分行業未來幾年的開放措施，明確給予相關行業一定的過渡期，進一步增強了開放的可預期性。外資企業可借此提前了解有關政策信息，評估投資成本，從而增強自身商業決策的前瞻性和業務運營的有效性。

三是國際化水平進一步提高。2018年全國版負面清單從《外商投資產業指導目錄》中獨立出來，單獨進行發布，透明度、規范度也進一步提高。具體來看，2018年全國版負面清單按照《國民經濟行業分類》，以列表方式列明了股權比例、高管要求等特別管理措施，刪除了“我國法律法規另有規定的，從其規定”的說明,要求對于負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則實施管理，各地區、各部門不得專門針對外商投資準入進行限制。

四是自貿試驗區負面清單繼續先行先試。自貿試驗區肩負著推進體制機制創新、加快轉變經濟發展方式、全面提高開放型經濟水平的使命。通過在自貿試驗區進行敏感行業、重點領域的開放壓力測試，可為相關開放措施在全國的推廣積累經驗。2018年自貿區版負面清單沿用了“說明+列表”的模式，條目由2017年版的95條縮減至45條。在放寬市場準入方面，除與2018年全國版負面清單一致的開放措施外，還在以下領域實施了進一步的開放：在農業領域，將小麥、玉米新品種選育和種子生產的外資股比由不超過49%放寬至不超過66%；在采礦領域，取消了石油、天然氣的勘探、開發限于合資、合作的限制，取消了禁止投資放射性礦產冶煉加工與核燃料生產的規定；在文化領域，取消了演出經紀機構的外資股比限制，將文藝表演團體由禁止投資放寬至中方控股；在增值電信領域，將上海自貿試驗區試點的開放措施推廣到所有自由貿易試驗區。

積極影響

進一步改善營商環境，不斷增強我國吸引外資的能力。當前，發達經濟體調整發展戰略，提出“再工業化”和“制造業回歸”等口號，同時將勞動密集型產業，特別是低端制造環節，加速向低收入國家轉移，使我國的“市場導向型”和“成本導向型”的外商投資面臨嚴峻挑戰。而新版負面清單圍繞境外投資者長期以來所關注的問題，進一步放寬了汽車、金融等領域的準入，有助于營造更加公平、透明、便利的外商投資環境，可更好地激發市場主體的信心，從而進一步提升對外資的吸引力，推動新一輪高水平的對外開放。

深化國際合作，推動經濟轉型升級。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。為推動經濟轉型升級，戰略性新興產業、高端制造業和現代服務業需要加快發展，體制機制需要進一步改革創新。而要實現這一目標，離不開全面參與國際合作。新版負面清單進一步拓寬了開放范圍、深化了開放層次，完善了開放結構布局和體制機制，有助于深化我國同其他國家和地區在研發、技術、資本和人才等領域的合作，不斷培育新的競爭優勢，推動經濟轉型升級。

主動引領經濟全球化的創新和實踐。現階段，貿易投資保護主義在全球范圍內有所抬頭，逆全球化趨勢明顯加劇，對全球化的長期發展造成了不利影響。新版負面清單體現了中國一直倡導的投資自由化和便利化，其所提出的開放措施是中國踐行經濟全球化的切實行動，充分展示了中國通過自身開放來主動推動全球化發展的積極態度和意愿。

未來展望

新版負面清單是推動新一輪高水平對外開放的積極一步，但要推動負面清單的順利實施，真正實現吸引優質外資的目標，還需要在推出負面清單的基礎上，對相關法律法規及政策進行調整，確保配套措施及時跟上。

一是強化負面清單制度創新的法制保障。相關的法制保障包括：（1）對現行的法律和行政法規進行全面審查，清理不符合市場經濟發展需要的相關法律規范和監管規則；（2）盡快完成新外資法的修訂，建立更加開放、透明、規范的外資準入、監管和服務框架；（3）建立自貿區相關法規的優先、快速調整機制，并提高法律位階；（4）協調相關行業主管部門，對處于模糊管理地帶的具體限制條件做出明確。

二是提升事中、事后監管能力和水平。要切實發揮負面清單的效果，需要構建新型的監管大格局，特別是要加強事中、事后監管，完善不同部門之間的溝通與協調，并對相關法律的制定、執行及授權進行整合。同時，加強事中、事后監管的基礎設施建設，盡可能集中和整合政府部門所掌握的數據資源，進一步完善負面清單所使用的標準化網上申報系統平臺，改進技術手段和工作方法。

三是盡快建立集中統一的外商投資管理體制。外商投資管理體制是負面清單順利實施的制度保證，是影響負面清單實施質量和效果的深層次問題。針對當前外商投資管理體制運行過程中所出現的問題，應建立統一、高效的核準機構，消除多重核準現象；以維護市場競爭秩序為核心目標，建立外商投資的全周期監管體制；提高對負面清單績效的評估能力，并增強行業預警、審批監控以及運營監測等功能。

四是完善負面清單的創新方式。我國地域廣闊，不同地區在發展水平、比較優勢等方面存在差異，如何更好地兼顧各地區的發展特點，是負面清單制定過程中需要思考的問題。目前，全國自貿試驗區的數量達到了11個，形成“1+3+7”的試點格局，并在定位上各有側重，發展重點明晰。但當前自貿區版負面清單與全國版負面清單之間的差異卻并不大，在開放程度上仍有較大的突破空間。未來在對自貿區負面清單進行調整時，應按照國際高標準市場開放模式，繼續深化自貿區改革，取消不必要的行業保護；同時，在堅持全國統一大市場的基礎上，充分發揮地方探索的積極性，結合地方的特色和實際需要，進行差異化的改革試點，增強負面清單的地區適用性，統籌協調各個區域在對外開放中的分工合作、優勢互補和梯度發展。