農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問題研究

萬全奏

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，南昌330013）

從我國目前的情況來看，農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在一些亟待解決的問題。本文試圖通過對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題的描述和分析，提出有助于問題破解的相關(guān)政策制度創(chuàng)新方面的建議。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村士地流轉(zhuǎn)問題的主要表現(xiàn)

首先，供給主體分離。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給主體分離。在農(nóng)業(yè)外部商業(yè)性流轉(zhuǎn)中，地方政府成為供給主體；而作為承包經(jīng)營者的農(nóng)戶，除了彼此之間可以在農(nóng)業(yè)內(nèi)部互換、轉(zhuǎn)出或者轉(zhuǎn)進(jìn)土地之外，在農(nóng)業(yè)外部商業(yè)性流轉(zhuǎn)中幾乎沒有任何決定權(quán)。這必然在一定程度上造成農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中利益受損。有關(guān)研究顯示，改革開放以來至少有8億元的土地級(jí)差收益從農(nóng)民那里流向了其他社會(huì)集團(tuán)或個(gè)人。

其次，程序不規(guī)范。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序隨意性大，農(nóng)戶之間多以口頭協(xié)議為主，而且期限偏短。有關(guān)抽樣調(diào)查顯示:86%的轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶沒有簽訂書面合同，并且在轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶中，46%的農(nóng)戶沒有約定期限，約定期限的農(nóng)戶又有50%約定期限為一年以內(nèi)，只有6%的農(nóng)戶約定超過十年的流轉(zhuǎn)期限。結(jié)果是土地經(jīng)營短期化行為突出，而且相當(dāng)部分農(nóng)戶因土地轉(zhuǎn)進(jìn)轉(zhuǎn)出而糾紛不斷，影響了農(nóng)村社會(huì)的和諧。

最后，市場化水平低。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，市場化水平低。有關(guān)抽樣調(diào)查顯示，只有33%的農(nóng)戶進(jìn)行過土地流轉(zhuǎn)，不足10%的土地參與流轉(zhuǎn)，而且?guī)缀?0%的流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)是在同村親戚間進(jìn)行，口頭隨意和不用支付租金的占到50%。顯然，這樣的狀況會(huì)對(duì)農(nóng)村土地的快速流轉(zhuǎn)和適度集中形成巨大的阻力，對(duì)提高土地農(nóng)業(yè)邊際產(chǎn)出、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收益以及推動(dòng)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的成因分析

首先，法律界定存在缺陷。新《土地管理法》把農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定給了“村農(nóng)民集體”、“村民小組”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”，也就是說處于不同層面的“農(nóng)民集體”成為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。但是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的這種界定是不清晰的，因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”在事實(shí)上是一個(gè)虛置概念。由于法定產(chǎn)權(quán)主體虛置和實(shí)踐中法定“公共利益”范圍擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)村土地商業(yè)性外部流轉(zhuǎn)供給主體錯(cuò)位，農(nóng)戶的土地使用權(quán)和收益權(quán)在很大程度上得不到保護(hù)。

其次，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受阻。由于以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)社保、教育等制度分割尚未完全消除，加之農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力自身文化素質(zhì)的不高且從事非農(nóng)職業(yè)的經(jīng)驗(yàn)、技能、技術(shù)的普遍缺乏，致使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)自發(fā)轉(zhuǎn)移成本高昂和非農(nóng)收入不穩(wěn)定，從而在很大程度上弱化了農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)的動(dòng)力。也正因?yàn)槿绱耍r(nóng)村土地在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍非常有限，而且更多限于農(nóng)戶之間土地使用權(quán)的偶爾、零星和短期轉(zhuǎn)移。

最后，土地中介組織缺乏。以各種形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地占農(nóng)戶家庭承包土地的比例還相對(duì)偏低，主要原因之一在于尚未形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的任務(wù)，主要是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委組織和村民小組長來完成的；其手段不是有效合理的中介服務(wù)，而是強(qiáng)烈被動(dòng)的行政于預(yù)。其結(jié)果必然是違背農(nóng)戶意愿，達(dá)不到土地資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。由于缺乏這一必需的中介服務(wù)組織，農(nóng)村土地使用權(quán)的交易特別農(nóng)業(yè)內(nèi)部交易規(guī)模偏小，而且程序不規(guī)范，導(dǎo)致效益損失，從而延緩了農(nóng)村土地市場的發(fā)育，不利于土地的快速流轉(zhuǎn)和土地的增值。

三、破解當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策建議

首先，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，確立農(nóng)戶主體地位。重新確立農(nóng)村土地的國家所有權(quán)主體和私人使用權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對(duì)新《土地管理法》和相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步修訂，解決農(nóng)村土地所有權(quán)的錯(cuò)位、缺位或虛位問題，刪除村農(nóng)民集體、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體等虛置概念。賦予農(nóng)村土地國家所有權(quán)主體一縣級(jí)政府，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和鄉(xiāng)村教育投入收歸縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，從打破地方割據(jù)、積聚財(cái)源、重新劃定縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，應(yīng)當(dāng)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和分流其人員，組建經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶縣級(jí)政府派出服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村土地私人使用權(quán)主體一農(nóng)戶之間的產(chǎn)權(quán)合同關(guān)系，在法定承包使用權(quán)長期不變的前提下，確立農(nóng)戶享有土地使用權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用和轉(zhuǎn)讓收益權(quán)的市場主體地位。對(duì)農(nóng)村土地在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)可實(shí)施免稅和補(bǔ)貼等鼓勵(lì)政策，在國家保護(hù)耕地和宏觀調(diào)控的前提下，使其直接成為市場交易主體。

其次，重新界定“公共利益”，規(guī)范政府征地行為。嚴(yán)格區(qū)分“公共利益”和商業(yè)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)利益。當(dāng)前從大多數(shù)國家來看，在私人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，采取了公共利益優(yōu)先原則，允許對(duì)私人財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收和征用。因此，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)從法律上嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，對(duì)進(jìn)行文化、國防建設(shè)及興辦社會(huì)公共事業(yè)的，可以由國家進(jìn)行土地征用。國家在征用農(nóng)戶承包使用的土地所給予的土地補(bǔ)償，僅僅以維持農(nóng)戶現(xiàn)有生活水平不降低作為補(bǔ)償?shù)臄?shù)額標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照土地本身的價(jià)值給予補(bǔ)償。而對(duì)于進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的的，則不宜納入“公共利益”的范圍。在政府對(duì)土地非農(nóng)使用的規(guī)劃范內(nèi)，個(gè)人、企業(yè)或者社會(huì)團(tuán)體因商業(yè)目的需要取得農(nóng)村土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)戶平等協(xié)商，按照合同法的規(guī)定簽訂合同，并應(yīng)給予充分、及時(shí)的征購補(bǔ)償。政府通過稅收對(duì)其土地使用權(quán)商業(yè)性非農(nóng)化流轉(zhuǎn)進(jìn)行間接調(diào)控和管理。

再次，完善社保、教育和培訓(xùn)體系，弱化農(nóng)戶非農(nóng)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。要降低農(nóng)村土地承包者放棄土地使用權(quán)后的機(jī)會(huì)成本，提高其預(yù)期收益，就必須要消除他們放棄土地使用權(quán)后面臨的基本生存風(fēng)險(xiǎn)，提高他們的收入能力和收入穩(wěn)定性。首先，要加快全民社保制度建設(shè)，特別要根據(jù)各地農(nóng)民的實(shí)際支付能力和心理承受能力，確定政府與農(nóng)民對(duì)所繳納的社保費(fèi)用的分擔(dān)比例，對(duì)貧困農(nóng)戶和貧困地區(qū)農(nóng)戶可由政府全額負(fù)擔(dān)。其次，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的教育扶貧（如在農(nóng)村九年免費(fèi)教育的基礎(chǔ)上實(shí)施高中免費(fèi)教育）和對(duì)需轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)職業(yè)技能技術(shù)培訓(xùn)。通過上述措施降低農(nóng)戶放棄土地后的機(jī)會(huì)成本，提高其預(yù)期收益，便能使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的供給主體消除后顧之優(yōu)，有激勵(lì)轉(zhuǎn)出對(duì)承包地的使用權(quán)，從而為加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、緩解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)滯后發(fā)展?fàn)顩r創(chuàng)造必要的條件。

最后，加大政策扶持力度，健全市場流轉(zhuǎn)機(jī)制。解決了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的供給主體問題，同時(shí)還必須解決好需求主體和中介服務(wù)組織問題，只有這樣，才能建立起一個(gè)完善和有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，從而加速土地要素的集中和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的分流，從根本上消除農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的瓶頸。一是要積極從資金、技術(shù)、人才、管理、市場(主要是準(zhǔn)入和稅收)等方面，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)的培育和扶持力度，從而拉動(dòng)由農(nóng)戶土地入股所構(gòu)成的基地的發(fā)展;繼續(xù)鼓勵(lì)和扶持農(nóng)戶將地承包使用權(quán)作為股權(quán)入股組建多鎮(zhèn)企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營，增強(qiáng)其抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，使其不斷發(fā)展壯大。二是要積極培有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，通過公開招投標(biāo)的方式組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，對(duì)其人員進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)，提高其服務(wù)水平，完善和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同及政府備案的相關(guān)手續(xù)，對(duì)其服務(wù)收費(fèi)實(shí)行政府和市場相結(jié)合的定價(jià)方式。

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