對我國農業補貼政策的思考

王 萍

（九江學院會計學院，江西九江332005）

農業補貼是農業保護政策中重要的管理手段之一，通過農業補貼能有效地保障糧食安全、穩步地提高農民收入以及保障農業生態環境等目標的實現。2004年以來，基于我國國內實際糧食生產的狀況，同時順應廣大農戶的要求，我國先后實施了三項補貼政策，分別為農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼。2015年，財政部、農業部印發了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》提出將“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，并于2016年在全國全面推開“三項補貼”改革，從而拉開了農業補貼政策改革的大幕。

一、實施農業補貼政策的必要性

（一）農業產業的弱質性

我國農業生產對自然環境、自然資源以及社會環境都具有較強的依賴性，農業生產本身的弱質性特點使得其收益和運轉容易受到市場經濟環境的影響。首先，農業生產具有生產周期長，且兩個周期之間存在著較長的時間間隔，這使得農業生產與其他產業相比而言有著投資高、效率低的特點。其次，隨著近年來我國人口數量的持續增加，對農產品的需求也會不斷增加，但農產品的價格并不具備較高的提升空間。最后，農產品的生產運營與市場經濟機制之間存在著依附性，外部環境的變化很容易導致農業生產的不穩定。

（二）農業生產的波動性

我國農業生產一貫“靠天吃飯”，市場的行情變化也將影響農業生產。農戶主要是根據預期的收益來進行決策，而農業生產波動性的特點使其處于弱勢的地位。農業生產的波動性主要表現在兩方面，第一，農業在生產過程中容易受氣候、降水量、濕度、溫度等客觀因素影響，同時自然災害又難以提前預計，這些都會對農業產量產生巨大的波動，而農業生產資料一旦投入之后就根本無法撤銷，因此導致農業生產具有很大的波動性。第二，不對稱的市場信息。當價格變動時，由于市場信息渠道不暢通，農產品價格的任何風吹草動都有可能引起農戶的過度調整，從而引發農產品產量和價格的循環波動。

二、存在的問題

近年來，我國政府不斷加大對農業補貼的力度和范圍，在一定程度上起到了促進糧食生產，減輕農民負擔的作用。但隨著市場的變化，我國農業政策的效應在逐步遞減，政策效能也在逐步降低。同時，由于我國的農業補貼政策本身實施起步就比較晚，實施過程中在政策體系、補貼方式、補貼結構及補貼資金監管等方面都暴露出諸多問題。

（一）農業補貼方式和結構不合理

以良種補貼為例，現金補貼是現行主要的補貼方式，這是按照農田計稅面積來發放的一種補貼方式。也就是說即使農民將土地流轉出去了，其依舊可以享受國家發放的良種補貼。因此，“種田人”是得不到補貼的，而“有田人”卻享受了補貼，這使得規?；洜I的種糧積極性被降低，補貼政策的根本目的被取代。在農業補貼的結構上，我國目前只有良種補貼這一政策不僅考慮了糧食的產量而且還提出了要提高糧食的質量，除此之外其他政策的關注點還是主要集中在保障和提高糧食的產量上，對糧食質量，如不同品質糧的補助沒有差別對待。同時某些偏遠地區的城鄉資金配置差距也十分懸殊。從長遠來看，這種不合理的農業補貼方式和結構不僅會導致農民種糧的積極性下降，導致糧食品質的降低，也不利于我國農業的可持續發展。

（二）農業生態環境被破壞

近年來，我國農業穩步發展，取得了一些成績，但也出現了一系列的問題。例如，部分農民為了追求糧食的高產量，過度使用農藥和化肥，這不僅影響了糧食的質量和安全，而且也使農業的生態環境遭到了破壞。實際上隨著人們生活水平的不斷提高，大眾不再局限于解決溫飽問題，而是對糧食的質量和安全提出了更高層次的要求。廣大群眾要求加強生態農業建設和實現農業的可持續發展的呼聲越來越強。雖然黨中央國務院將生態環境作為治國理政的首要任務之一，但是目前我國生態農業發展緩慢，成效不明顯。我國生態農業發展存在的困境一方面是來自于客觀現實的直接反映。在改革開放的浪潮中，中國人的一切向‘錢’看，使得人們在行為處事上往往只顧眼前、只顧自己。另一方面也是人們思想認識等主觀認識的障礙造成的，我國依然是一個發展中國家，地區發展不平衡、貧富差距較大等社會問題依然存在，要使環境保護優先成為每一個中國人的自覺行動尚需時日，尤其是對于四億農民來說要轉變他們的價值觀需要更長的時間。

（三）農業補貼政策的宣傳力度薄弱

據相關調研數據顯示，我國一半以上的農民只知道有糧食直接補貼，而對于其他的良種補貼或農資綜合補貼的了解是非常少的，甚至還有部分農民把糧食補貼等同于農業補貼，對國家農業補貼政策設計的根本目的產生錯誤的理解。以農機補貼政策為例，近年來，隨著農業機械化水平的提高，農機具需求量也逐年的增長，但是農戶對農業機械購置補貼的具體補貼程序和補貼標準并不清楚，其原因主要是由于相關部門對農機補貼政策的宣傳力度不夠，農民無法確定自己是否具備申請農機具購置的補貼資格，也無法明確補貼金額的用途，這直接影響了農民享受農機具購置補貼的政策效果。

（四）農業補貼政策的監督機制不完善

我國農業補貼政策實施多年來，在調動農民的種糧積極性、促進糧食的產量和提高農民的收入等方面起到了一定的積極作用，但是從多年的實施過程和最終的效果來看，由于農業補貼政策涉及的政府部門十分廣泛，交易和協調也較為繁瑣，導致農業補貼機制運行會存在較大阻礙，這其中最主要的就是缺乏完善的監督機制。以農機具購置補貼為例，按照補貼流程，是先由各地農機部門審核，指定農機經銷處，再由財政部門向農機部門指定的農機經銷處支付補貼資金。也就是說補貼資金是先補給農機部門指定的農機經銷處，而不是直接補給購買農機具的農戶，最終農戶是通過差價購機來獲得農機購置補貼的。但在這一過程中，農機經銷處與農機部門如果相互勾結，即可套取國家補貼資金，導致農民的利益嚴重受損。而且在實際操作中還存在享受補貼的農業機械售價要高于相同機械的市場價格，這樣即便農民購買了能夠享受補貼的農機具，也沒在真正意義上得到農機具購置補貼的優惠。

三、完善我國農業補貼政策的相關建議

在新形勢下，我國的農業補貼政策應高度結合當前我國農業發展的現狀，考慮到我國農民的真實需要，綜合分析農業的生產結構、經濟制度和科技水平，從提高相關農業政策細節上有針對性入手，保障國家糧食安全、增加農民的收入，促進我國農業補貼政策朝著更加合理、有效和完善的方向發展。

（一）合理調整農業補貼

農業補貼政策的實施不僅能夠緩解農戶資金壓力和促進農戶糧食產量的提升，而且對農戶的糧食種植和生產還具有一定的導向作用。因此，為了完善農業補貼政策，要求相關的制定者和決策者能夠根據農業市場發展對農業補貼政策做出相應的調整，從而加快農業現代化建設的進程。

首先，適時調整農業補貼的標準。農業補貼標準應根據不同地區農業發展的狀況進行適當的調整，以提高農業補助資金的邊際效用。目前農業補貼標準相較于日益高漲的生產成本來說依然是偏低。這就要求政府應加大補貼力度，當然隨著中央財政不斷加大對農業補貼的預算，地方政府也應根據本地區的實際情況，加大對農業生產的扶持力度。

其次，建立監測體系和數據庫。一方面，通過監測體系及時、動態地掌握農業資源的規模和環境變化的相關信息，從而具體了解各地所面臨的問題，分清輕重緩急，為科學合理的分配財政資金提供依據。另一方面，我國還需要建立數據庫，對已實施項目進行數據的收集和整理，為合理公平的績效考評提供依據。通過數據庫及時掌握以往各項目的成本效益，為下一步資金分配提供成本參考并做出相應的績效考評，從而對各地項目實施情況形成約束力。

再次，優化補貼結構，創建靈活多樣的補貼方式。近年來雖然我國的農業補貼總量在持續上升，但這種“普惠制”式的分散補貼方式，從實際效果來看并沒有提高農戶種糧的激勵性，并且從根本上來說，農業補貼的資金也是不可能無限制增加的。因此，一方面補貼政策的設計不僅要考慮糧食的產量，還應立足于糧食的安全和提高糧食的品質。另一方面，應當增加對農民相關培訓方面的補貼，組織如經營管理技能方面的培訓、良種法培訓等，從而間接提高農業的生產效率。

（二）加強保護農業的生態環境

農業的長遠發展不僅僅要依靠農作物總量的提升，更要依賴農作物質量的提高。從長遠來看，我國應建設農業生態文明和農業綠色發展理念，從而實現資源的節約，環境的友好。

農業的生態文明最終是要實現人與自然的和諧發展。生態農業的發展需要行業組織、民眾和政府的協同合作。行業組織要積極發揮行業自律和協助作用，國民需要自覺提高生態意識和食品安全意識，政府需要積極發揮主導作用，只有行業組織、民眾和政府多方主體齊心協力，才能推動農業生態文明的健康發展。習總書記曾多次強調“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，只有建立了良好的生態環境才能推動經濟的可持續發展，才能造福于子孫萬代。

新型農業補貼制度應以綠色生態為導向。農業綠色發展理念強調，除了繼續確保農民收入穩定增長和國家糧食安全之外，還更應強調以綠色生態為導向，將政策目標從原先單純的數量增長轉到質量和效益并重上來。地方各級政府要把建立以綠色生態為導向的農業補貼制度作為推進農業現代化的重中之重，將配套的增量資金重點投向資源節約型、環境友好型農業，從而加快轉變農業發展的方式。

（三）加強政策的宣傳與解讀

農業補貼政策實施以來，廣大農戶對補貼政策內容的了解是比較淺顯的。因此，一方面，政府要加大力度宣傳補貼政策的內容，可以通過公示國家糧食補貼政策相關文件等形式，尤其對于國家新頒布的補貼政策進行詳細的政策解讀，使農戶在了解相關補貼政策內容的基礎上，為補貼政策的有效推行創造條件。另一方面，政府應大力加強對農民教育和培訓的宣傳力度，通過專家的講座、田間地頭的實際指導等達到糧食增產增收的政策效果。

（四）制定生態農業法律制度并完善監督機制

我國當前的農業補貼政策實施了很長的一段時間，很多觀念已經陳舊，無法適應新的時代要求，且現行補貼多為柔性政策，缺乏統一的剛性補貼法律制度。健全的法律制度是生態農業發展的保障，要想推動生態農業的不斷前進只有制定完善的法律。生態農業的發展需要一部系統的基本法，還需要配套的法律制度規范體系，因此國家應盡快制定《生態農業補貼條例》，實現農業補貼的生態轉向，使得生態農業在生產、流通和消費等領域都有法可依、有法必依。

有效的監督機制能夠保障農業補貼政策的順利實施，應該加強對資金的管理和監督力度，實現補貼資金的“一坑一位”和?？顚Ｓ?，盡可能地避免直至杜絕補貼資金被私自扣留和挪用的現象，提高補貼資金的實際作用。以農機具購置補貼為例，應加強對農機具購置補貼產品經銷商的監督力度，如通過定期的檢查和不定期的隨機抽查等措施加強對農機補貼的監管，一旦發現有以次充好或主管部門腐敗等問題，絕不姑息，采取及時有效地處罰措施，直至取消其農機具購置補貼產品經銷商資格，以確保農機銷售和補貼資金發放等環節的公開化。

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