經(jīng)濟發(fā)展與土地利用沖突探析

劉 瑩

（河南省駐馬店市國土資源局土地儲備開發(fā)中心，河南駐馬店463000）

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，資源需求的不斷增加，資源供給與需求之間的矛盾日益尖銳。在已有的社會沖突中由于土地資源利用引發(fā)沖突表現(xiàn)尤為突出，在某種意義上來說，已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展效能與生活幸福感的重要限制因素，土地利用的沖突演化為惡性的流血沖突、官民糾紛、惡性博弈的事件屢見報端。為了有限緩解土地資源的矛盾，在構(gòu)建和諧社會的維穩(wěn)治理觀念下，單靠一味捂蓋子的方式，用行政手段來進行硬性解決土地沖突，并不能化解該問題，而是應從政策上積極給出能夠治標治本的藥方。自然資源開發(fā)利用是人類社會發(fā)生、發(fā)展的前提條件，在人類進行生產(chǎn)生活的過程中，對于自然資源的開發(fā)、利用、保護、管理等行為無處不在，那么資源稀缺性的產(chǎn)生、發(fā)生在人類社會的矛盾沖突自然也是無處不在的。沖突已經(jīng)成為了中國社會穩(wěn)定的一個嚴重威脅，而且，從土地問題表現(xiàn)出的復雜性、尖銳性來看土地問題已經(jīng)超過了過去農(nóng)村中由于稅費問題所導致的沖突問題；土地利用沖突規(guī)模之大、數(shù)量之巨、沖突各方對抗激烈以及造成的社會震動之嚴重都是前所未有的，讓人震驚的。基于這種實際情況，文章將經(jīng)濟發(fā)展與土地利用進行系統(tǒng)化考慮，在這一過程中，以土地利用沖突理論來對現(xiàn)階段土地利用與規(guī)劃問題進行高效處理，規(guī)避土地利用風險，為經(jīng)濟發(fā)展活動的有序進行創(chuàng)造必要的條件。

一、土地利用沖突的概念

為了準確分析經(jīng)濟發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系，在研究過程中引入了土地利用沖突理論，為研究工作的開展厘清了思路，“土地利用沖突”是圍繞土地展開的一種社會沖突表現(xiàn)形式。“土地利用沖突”目前還沒有明確而統(tǒng)一的定義，只是根據(jù)沖突的發(fā)生及發(fā)展給予一定的解釋。不同的研究者從不同研究側(cè)重點可以給出不同的解釋，從資源環(huán)境保護的角度將土地利用沖突解釋為“土地利用沖突是各種土地利用方式對于稀缺水土資源的競爭”。從沖突形式與結(jié)果的角度，將土地沖突定義為發(fā)生于土地糾紛中的人身傷害或死亡和物質(zhì)財產(chǎn)的損害。更多的學者從權(quán)利沖突方向給出了解釋，這些學者指出，土地沖突是針對一宗地、增長性事物、某方向其他方主張權(quán)利的沖突。而土地利用沖突若是沒有及時的調(diào)節(jié)化解，將有可能演變?yōu)橥恋仫L險，即土地利用沖突，由顯性的利益沖突轉(zhuǎn)變?yōu)闈撛陔[性的社會風險，涉及面更廣，危害性更深，治理難度更高。而在中國環(huán)境下，土地利用沖突是當前社會沖突中最為劇烈的部分。因此，從社會學角度出發(fā)，土地利用沖突是由于兩個或兩個以上的社會單元在土地利用目標上互不相容或互相排斥，從而引起心理或行為上的矛盾。

早在18世紀，土地報酬遞減規(guī)律就提出了人類在土地利用上的“謀利”和“生存”需求之間存在的沖突。到了現(xiàn)代社會，地球上的各個國家，由于土地資源的稀缺性引起的土地利用沖突進入了一個高發(fā)時期，相比于發(fā)達國家，發(fā)展中國家的資源環(huán)境沖突問題更為顯著，并且與土地所有權(quán)、使用權(quán)以及由于土地利用引發(fā)的環(huán)境問題有著千絲萬縷、或明或暗的聯(lián)系。但是，作為最大的發(fā)展中國家我國的土地沖突卻具有一定的特殊性，不同于其它國家，我國的土地利用沖突與土地資源稀缺性之間沒有顯定的特殊性，無論是土地資源十分稀缺的地區(qū)，還是土地資源較為富裕的地區(qū)，都會爆發(fā)土地利用沖突。而且，土地利用沖突似乎與沖突中所爭執(zhí)的目標大小并沒有什么顯著關(guān)系，而這種特殊性必然與整個經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀背景相關(guān)，當下我國正處于改革開放的重要轉(zhuǎn)型期，且從發(fā)展模式來看，屬于典型的政府主導型經(jīng)濟發(fā)展模式，同時又處于土地不斷升值的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，如今土地問題背后牽涉的利益規(guī)模之巨，政府介入的力度之強，是歷史上從來沒有過的。

二、土地利用沖突產(chǎn)生的原因

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地利用沖突的形成是多個層面的，我們可以從多個方面得到解釋：土地資源的短缺是導致資源利用沖突最基本的原因，而土地資源在社會范圍內(nèi)不公平分配則更可能加劇沖突。土地利用沖突是在社會經(jīng)濟、文化政治多種力量的綜合作用下而形成的，由于土地的生產(chǎn)力是體現(xiàn)基本要素投入的一種生產(chǎn)過程，必須在一定的社會制度安排下才能進行。而一旦社會制度安排存在不合理、不匹配的問題，就會引發(fā)土地資源利用的混亂與無序。我國土地利用的利益相關(guān)者既包括土地所有者主體，也包括土地使用者主體，涉及多個主體，如國務院、各級政府、村集體、農(nóng)戶、企業(yè)法人等。將土地利用看成一個過程，各個利益相關(guān)者主體參與其中，并積極主張各自的利益，政府扮演主導者的角色，不同利益相關(guān)者的目標具有多樣性和分歧性。土地利用過程中參與主體之間存在的分歧，勢必導致沖突的加劇，不同的利益團體圍繞著各種利益目標而展開的行動導致了利益相關(guān)者之間沖突的發(fā)生，而在我國當下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)存在“共有私用”的問題，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的每個方面（使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)）都存在農(nóng)民以外的其他利益主體，在沒有清晰界定和有效執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度的保障與約束下，對于稀缺的經(jīng)濟資源和機會，必然會遭到哄搶的命運。特別是在由政府主導的土地征收過程中，由于對公共目的、公共利益解釋上的模糊性，使得掌握了自由裁量權(quán)的政府職能部門具有侵害農(nóng)民權(quán)益的能力與機會，所以，從征地補償標準出發(fā)，是解釋土地利用沖突的一個常見做法，特別是征地補償費標準偏低，必然會引發(fā)農(nóng)民的不滿，進而引發(fā)土地矛盾、糾紛以及沖突，而事實上，現(xiàn)有的征地過程中土地收益分配確實存在嚴重的問題，有研究表明，在土地征收出讓的過程中，農(nóng)民只得土地收益中的5%-10%，村級集體經(jīng)濟的25%-30%，60%-70%為政府及各部門所得。據(jù)國家權(quán)威部門估計，改革開放以后，農(nóng)民由于工農(nóng)產(chǎn)品價格存在“剪刀差”而被剝奪的收益規(guī)模大致在六千到八千億元之間，而由于農(nóng)地非農(nóng)化過程中通過低價征收、高價出讓造成的農(nóng)民損失高達兩萬億元之多，土地收益問題大大超過了農(nóng)產(chǎn)品價格不公問題。而且，土地價格的不斷高升、土地補償費用不斷攀升，讓土地權(quán)利人特別是農(nóng)民群體對土地的經(jīng)濟價值有了切實的體會，土地價格上漲和征占地補償標準提高反而促進了土地利用沖突的爆發(fā)與惡化，甚至演化為沖突，不可否認，農(nóng)民沖突實質(zhì)上是農(nóng)民實現(xiàn)經(jīng)濟利益訴求的一種手段。由此可見，沖突其本質(zhì)是一場對土地利益的博弈，涉及到的相關(guān)人在有可能獲取更多利益的情況下都會采取行動，引發(fā)對抗與沖突。但是，一味地提高農(nóng)民的土地補償標準，并不會消除社會沖突，反而會危及我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

三、新時期土地利用沖突的特點

我國的土地利用沖突進入新千年之后才開始顯著增多，1998年新修訂的《土地管理法》出臺，土地管理法制化水平大大提升，其后我國的經(jīng)濟進入了一個快速發(fā)展階段，但土地利用沖突也在該階段大幅增長。政府與被征地農(nóng)民之間圍繞著土地征收征用的沖突逐漸成為了社會沖突的最主要成因，我國每年發(fā)生的群體性事件多達數(shù)萬起甚至十余萬起，其中征地拆遷問題的比重高達一半，由此可見征地問題成為了社會矛盾的主要成因。進一步分析可知，征地問題的核心在于征地補償，即級差地租的分配問題。新千年之后的中國進入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，產(chǎn)生了大量的城鎮(zhèn)非農(nóng)用地需求，使得農(nóng)地非農(nóng)化的收益凸顯。通過強制性的征地，地方政府拿走了大部分級差地租用于發(fā)展建設(shè)，形成了社會各界密切關(guān)注、批判不斷的土地財政問題。但是對于失地農(nóng)民卻僅僅在極差地租收益分配中占據(jù)了很少的份額，法定的征地補償標準對于失地農(nóng)民而言并不能給出足夠而合理的補償。國家層面上不斷出臺政策進行調(diào)整，實際中的土地補償標準已經(jīng)有了較大的提升。但是近年來的土地沖突問題并無顯著好轉(zhuǎn)，政府與失地農(nóng)民之間的沖突越演越烈，其核心原因在于土地收益分配中規(guī)則的缺失，政府維穩(wěn)下的“捂蓋子”心理和選擇性執(zhí)法行為，政府部門或軟硬兼施打壓某種不成氣候的個別訴求，或遷就已經(jīng)成了氣候的群體訴求以息事寧人，這就產(chǎn)生了一種維穩(wěn)悖論：由于政府的有選擇的執(zhí)法，使得社會各界產(chǎn)生一種不鬧不解決、越鬧越劃算的心理預期。再加上已有土地的法律制度的改革滯后，《土地管理法》的修訂案討論稿在十八大期間就已經(jīng)形成，但時至今日卻仍未出臺，使得土地管理工作缺乏上位法律的約束，而已有的法律制度已經(jīng)難以滿足社會管理的需要，特別是土地收益分配的管理。此外，由于我國過去土地管理工作中，技術(shù)手段缺失、法律意識淡薄，導致大量的歷史遺留問題，這些問題在如今的土地管理工作中不斷地發(fā)酵成為新問題。從而使得現(xiàn)階段土地沖突問題，實質(zhì)上是由土地利益分配中規(guī)則缺失、博弈無序化造成的。

四、土地利用沖突與沖突表現(xiàn)

（一）土地利用沖突的基本內(nèi)容

當前需要對社會沖突有一個更為合理和恰如其分的理解，其中最為關(guān)鍵的是應該直面問題的關(guān)鍵所在即人性的需要和由此引起的社會群體的訴求。首先，應該清楚的意識到社會矛盾是社會沖突的根源，找到矛盾點所在。其次，雖然社會糾紛與社會沖突具有同質(zhì)性，但程序上卻明顯不同，可以用社會沖突表示社會糾紛，但若用社會糾紛代替社會沖突，則容易造成對事實的模糊與混淆。因此，對社會沖突的理解與認識需要結(jié)合時代背景加以剖析，特別是在現(xiàn)代社會，泛政治化、模糊化的沖突認識已不適合當前的需要，需要對社會沖突進行客觀的定義。“土地利用沖突是圍繞經(jīng)濟發(fā)展與土地開展的一種社會沖突表現(xiàn)形式”。土地利用沖突目前還沒有明確而統(tǒng)一的定義，只是根據(jù)沖突的發(fā)生及發(fā)展給予一定的解釋，從資源環(huán)境保護的角度將土地利用沖突解釋為“土地利用沖突是各種土地利用方式對于稀缺水土資源的競爭”。從沖突的形式與結(jié)果的角度將土地沖突定義為發(fā)生于土地糾紛中的人身傷害或死亡和物質(zhì)財產(chǎn)的損害。沖突是社會學研究的重點內(nèi)容。而在中國語境下，土地利用沖突是當前社會沖突中最為劇烈的部分，因此，從社會學角度出發(fā)，土地利用沖突是由于兩個或兩個以上的社會單元在土地利用目標上互不相容或互相排斥，從而引起心理或行為上的矛盾，從法學領(lǐng)域來解釋，不難看出土地利用沖突可以分為符合法律規(guī)范的沖突以及違法的沖突。

（二）土地利用沖突的表現(xiàn)

經(jīng)濟發(fā)展促進城鎮(zhèn)化的加速。城鎮(zhèn)化進程中土地利用沖突的分析與治理，離不開對土地利用沖突危害的深入探討。將土地利用沖突的危害控制在一個可控的范圍之內(nèi)，不僅是推進城鎮(zhèn)化順利發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是實現(xiàn)國家社會長治久安的必然要求。土地利用沖突的危害是多方面的，我們將土地利用沖突的危害歸納為四個主要方面，包括人員傷亡、財產(chǎn)損失、社會危害、政治危害等。并依據(jù)對應的判斷標準，將土地利用沖突的危害程度劃分為輕微土地利用沖突、一般土地利用沖突、中度土地利用沖突、重大土地利用沖突、特大土地利用沖突。完成土地利用沖突危害等級的劃分之后，形成對土地利用沖突危害的清晰認識。土地利用沖突包括沖突環(huán)境、沖突源、利益相關(guān)者、催化劑等。

五、土地利用問題分析與治理

通過本文分析，剖析了各利益相關(guān)者的利益主張之間為何出現(xiàn)沖突，即形成沖突的背景是什么，并揭示了已有的土地管理制度的不完善是如何激化矛盾的。可以發(fā)現(xiàn)，從土地利用沖突形成的根源上看，成因則是多方面的：社會經(jīng)濟發(fā)展導致土地利用中人—地關(guān)系，人—人關(guān)系之間快速變化，導致原有的土地管理制度相對滯后，以及經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化率提升，導致人們的土地利用需求變大、土地經(jīng)濟利益顯化、土地權(quán)利意識增強，從而形成了沖突衍生的土壤。土地管理制度的不完善、歷史遺留問題的缺乏妥善處理以及利益相關(guān)者對法律制度的不認同，以及政府在土地利用中的不規(guī)范操作及在此基礎(chǔ)上公信力喪失則是土地利用沖突的直接導火索。因此，對于現(xiàn)階段的土地利用沖突，需要從多個方面，系統(tǒng)性地給出治理政策，并且從國家層面推動土地制度改革，自上而下的推動系統(tǒng)改革，才能治標治本。

（一）政府管理角色的轉(zhuǎn)變

土地資源利用配置也可以看做是各個利益相關(guān)者共同活動產(chǎn)生的一個結(jié)果，而且，在土地利作過程中，單個利益相關(guān)者他們本身的目標及其所采取的行為，都相互影響。因此，土地利用中的核心利益相關(guān)者包括中央政府、地方政府、用地單位、城市居民、農(nóng)村居民。不同的利益相關(guān)者在土地利用中的目標不同，實現(xiàn)目標的手段也不同。我們將他們分為兩個類別：管理者與被管理者。中國實行的政治集權(quán)體制，但事實上政府也并不是一個獨立的單元，在其內(nèi)部存在著權(quán)利的劃分。我們可以將其劃分為以制定政策為主的高層政府和以執(zhí)行政策為主的基層政府。如果將基層政府分離出來，那么中國的政府與社會關(guān)系就變成了“弱勢高層政府，強勢基層政府”，這也就不難解釋我們常見的政府內(nèi)部出現(xiàn)的“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。為了有效發(fā)揮政府在土地利用管理方面的積極作用，將土地沖突控制在一定范圍內(nèi)，需要準備政府角色，發(fā)揮調(diào)控職能，具體來看，政府在管理過程中可以將土地利用目標歸納為保障土地資源利用的效率在長期與近期之間達到的平衡最優(yōu)，與此同時要著力保障土地利用中的公平，將社會矛盾糾紛限制在合理可控的程度，避免引發(fā)社會問題。保障土地資源在部門間、產(chǎn)業(yè)間的合理配置，從而兼顧經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要切實提升土地資源利用的可持續(xù)性，注重實現(xiàn)代際公平。十九大將美麗二字加入到國家發(fā)展戰(zhàn)略之中，現(xiàn)階段全國上下普遍認識到土地綠色開發(fā)與健康使用的現(xiàn)實意義，基于這種實際對土地利用目標中又增加了新的內(nèi)容，土地利用的生態(tài)效益、人文效益也列入了中央的考慮之中，土地資源的生活功能逐步和生產(chǎn)功能并重，成為國家層面上的行動目標。

地方政府作為一定范圍內(nèi)的土地利用總體負責人，在土地利用上與國家目標之間存在著一些不同，甚至存在背道而馳的情況，如在房地產(chǎn)調(diào)控中的中央地方之間的博弈對抗，以及地方政府在耕地保護行為的卸責行為。地方政府在日常管理過程中，要轉(zhuǎn)變思路，在政績考核標準確立過程中，破除過度依賴GDP評分的方式，杜絕地方政府在土地利用中出現(xiàn)唯經(jīng)濟發(fā)展的目標導向。同時地方政府要納入到地區(qū)土地資源開發(fā)的長期戰(zhàn)略之中，即在以經(jīng)濟增長為核心考核標準的情況下，將換屆選舉與地方政府土地資源開發(fā)進行必要的分割處理，避免部分政府工作人員為了政績過度消耗土地資源。對于用地單位而言，一般情況下為企業(yè)單位（房地產(chǎn)企業(yè)居多），其本質(zhì)在于對利潤的追求，因此其行為以經(jīng)濟理性為基礎(chǔ)，以利潤最大化為導向。其行為目標中并不天然的包含道德、社會責任等內(nèi)容。企業(yè)在土地資源利用時以實現(xiàn)既定約束下的利潤最大化為原則。基于這種實際情況要著力進行法律制度的完善，杜絕企業(yè)在土地利用上出現(xiàn)低效率利用、囤地等行為，實現(xiàn)社會利益的最優(yōu)化。現(xiàn)階段地方政府在土地利用中利益牽扯過多、權(quán)力過大，地方政府為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，往往會想方設(shè)法的通過土地資源配置來滿足自己政績最大化的需要。因此在對于土地資源的開發(fā)利用管理過程中，有著強力的沖動來突破法律規(guī)范來“便宜行事”。這樣一方面容易導致土地權(quán)益受到侵害的其他群體反抗而產(chǎn)生沖突，另一方面也會產(chǎn)生極壞的示范效應，促使其他主體也效仿其行為，突破法律或打擦邊球的方式來謀取利益，從而使得土地利用無序化。作為土地管理監(jiān)督、執(zhí)法的業(yè)務部門，地方國土機構(gòu)由于其獨立性不足，受制于地方政府。因此其立場的不中立使其在土地利用管理中很容易出現(xiàn)執(zhí)法不公的問題，從而導致公信力喪失。因此有必要加大地方國土系統(tǒng)的獨立性，使之成為獨立的、無偏的執(zhí)法者，不受地方經(jīng)濟發(fā)展行為的影響。

（二）城市與農(nóng)村土地沖突的合理化解決

對于城市居民而言，其土地需求一般源自于住房需求，土地利用的目標是滿足其生活需要以及投資需要。在一般情況下，房地產(chǎn)是居民財產(chǎn)的最主要載體，是居民財富清單中最重要的內(nèi)容。特別是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，舊城區(qū)的房屋存在著不斷升值的預期，城市居民對于政府拆遷安置補償期待越來越高，則房地產(chǎn)權(quán)利及其土地權(quán)利對城市居民而言就日漸成為其財產(chǎn)權(quán)利中重要的一環(huán)。農(nóng)村居民，其土地利用的情況較為復雜，農(nóng)村居民由于要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以土地具有生產(chǎn)與生活的雙重屬性。在現(xiàn)有的土地制度框架下，農(nóng)民，主要是城郊地區(qū)的農(nóng)民，在其土地被轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的時候，同樣存在著自身利益最大化的傾向，希冀地征地補償中多拿一筆，也解決自己在征地后的生活就業(yè)問題，而這也是土地利用沖突中常見的問題，針對這種情況可以采取補償?shù)姆绞剑谘a償中要充分考慮到市場的因素，補償?shù)臉藴适前凑宅F(xiàn)有的經(jīng)濟指標來進行創(chuàng)新，實現(xiàn)補償動態(tài)優(yōu)化機制。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地后的巨大增值收益要有計劃地實現(xiàn)農(nóng)民共享，縮小征地價格與市場價格之間存在巨大的剪刀差，在維護農(nóng)民土地利益的同時，減少城市用地負擔，對于農(nóng)民生活水平的提升有著極為深遠的影響，避免農(nóng)民利益遭受損傷。除了采取這種補償方式之外，需要認識到現(xiàn)階段的土地管理體質(zhì)中，尚存有相當?shù)挠媱澖?jīng)濟時代行政管理制度的特點，行政管制多而市場激勵較少。政府包攬過多的土地事務，而在現(xiàn)階段人們對土地權(quán)利意識覺醒的現(xiàn)實生活中，二者之間必然會有所沖突。因此政府應嘗試探索放寬管制，將土地權(quán)利，比如城中村改造、舊城改造中的土地再開發(fā)的權(quán)利還給用地者。同時加強服務意識，尊重土地權(quán)利人的權(quán)利，而不是過度強調(diào)管制與服從。土地法律制度，特別是農(nóng)地的法律制度，尤其是土地征收的相關(guān)法律制度的完善，是消除矛盾沖突根本之所在。現(xiàn)階段的土地利用沖突很大程度在于上位法立法缺失，相關(guān)法律之間不統(tǒng)一，從而導致的各種利益相關(guān)主體的博弈無序化。因此加快法律制度及與之相配套的管理工作體系完善是解決問題的根本，同時也要考慮對歷史遺留問題給出可供參考的、權(quán)威的司法解釋以作為地方政府的行為規(guī)范，還要積極探索追責機制，促進執(zhí)法者公平執(zhí)法而不是捂蓋子、掩飾問題，導致歷史問題的再次反復。

目前，針對土地利用沖突問題，國家層面上已經(jīng)意識到土地利用沖突的負面作用，并不斷的出臺土地調(diào)控政策，在讓利于民的政策思路下，一方面約束地方政府行為，一方面強化公民的土地權(quán)利保護。但是，現(xiàn)階段的土地利用沖突治理還不能應付現(xiàn)實中的需要，有必要對土地利用沖突的根源進行重新審視，找尋出沒有得到足夠重視的沖突誘因，重新理解土地利用沖突深層次原因，以構(gòu)建城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地利用沖突政策體系。

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