行政事業單位實施政府會計制度改革的困難和建議

李穎賽

根據財政部（財會〔2017〕25號）文件規定，自2019年1月1日起執行新的政府會計制度。本文就新的政府會計制度改革的認知情況、行政事業單位在推行新政府會計制度改革中存在的困難和問題進行探索，并提出一些建議。

一、政府會計制度改革的背景

（一）從政府會計制度的發展史看改革的必要性

我國政府會計制度體系經歷了初建階段、逐步發展階段、改革探索階段、改革全面展開階段等幾個階段的演變。而我國現行會計制度標準體系基本上形成于1998年前后，主要包括《財政總預算會計制度》《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》《醫院會計制度》《高等學校會計制度》《國有園林與苗圃會計制度（暫行）》《國有建設單位會計制度》等。2010年以來，財政部為適應公共財政管理的需要，先后對以上部分會計標準進行了修訂完善，出臺了各個行業的行政事業單位會計制度，基本上滿足了現行部門預算管理的需要。但是因為現行會計領域多項會計制度并存，體系繁雜、內容交叉、核算口徑不一，造成不同部門、單位的會計信息缺乏可比性，同樣的業務，行政單位和事業單位的會計標準不同、會計政策不同、會計處理方法不同，從而導致政府財務報告信息質量較低。因此，在新的形勢下，現行會計制度標準體系必須改革。

（二）從現實的政府會計工作看改革的必要性

黨的十八屆三中全會提出了“建立權責發生制政府綜合財務報告制度”的重大改革舉措，2014年新修訂的《預算法》對各級政府提出按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的新要求。由于現行政府會計標準體系一般采用收付實現制，主要以提供反映預算收支執行情況的決算報告為目的，無法準確、完整地反映政府資產負債“家底”以及政府的運行成本等情況，難以滿足編制權責發生制政府綜合報告的信息要求。因此，為使政府會計工作能夠提供符合《預算法》要求的財務報告信息，必須改革現行會計制度標準體系。

二、政府會計工作的現狀

（一）政府會計基礎工作薄弱

部分行政事業單位會計機構設置不合理，人員配備不當，造成會計崗位混亂，不相容崗位不能有效分離。有的單位的會計崗位設置不合理，除出納一人外，其會計主管、記賬、復核、憑證填制均由一人兼任；還有的出納、會計由一人兼任；更有甚者，由于編制管理的限制，有的單位沒有專職的會計人員，會計工作由辦公室人員兼任。此外，會計人員的專業知識和業務水平也參差不齊。

（二）財務信息披露不全面

目前，以收付實現制為核算基礎的政府會計信息往往只反映當期實際支出、財政收入及預算執行情況，不能全面、完整地反映政府隱性債務，對于應承擔或負有擔保責任的債務、固定資產使用效益、預算資金的使用效果等未能有效披露。

（三）內部控制不健全

內部控制是一個單位運行管理的重要環節，是內部管理的重要組成部分。內部控制設計是否合理和執行是否有效直接影響單位的管理水平和風險防范能力。當前，政府部門內部控制工作存在一些問題，如內部控制意識淡薄、不相容崗位不能有效分離以及內部控制制度設計不合理導致其無法有效執行等。

（四）制度執行不到位

新修訂的《事業單位會計制度》和《行政單位會計制度》已經實施了一段時間，但是還有部分單位制度執行不到位、新舊科目銜接有出入，如應付職工薪酬科目部分單位還未啟用。政府經濟分類科目使用不規范，不能嚴格按照經濟分類科目的注解去使用，前后會計期間業務處理的一致性和可比性方面存在偏差，在一定程度上勢必會影響會計信息的質量。

三、推進政府會計制度改革遇到的困境

（一）單位領導和財務人員的認識不足

長期以來，單位的財務人員依據現金或者銀行存款支付作為判斷支出行為的標準已經成為一種習慣，然而政府會計制度改革徹底顛覆了這種理念，當前的情況是無論是財務人員還是單位領導對于政府會計改革的不可逆轉性和緊迫性沒有清醒的認識，基本停留在忙于應付當前的日常工作上。政府會計改革表面上看是記賬方式的變革，是業務問題，本質上卻是國家治理能力與治理體系的根本性變革。

（二）財務人員的素質有待提升

由于編制管理的限制，不少單位的財務往往作為辦公室工作的一個組成部分，甚至沒有專職的財務人員或者配備的財務人員沒有會計基礎知識，從而出現財務人員的知識相對老化、知識結構普遍單一、專業能力不強等現象。過去很長一段時間一直采用簡單的收付實現制的會計核算，而政府會計改革要求采用雙體系核算，特別是權責發生制的引入對財務人員的業務水平和操作技能提出了更高的要求，因為會計信息的質量很大程度上依賴于財務人員對業務本身的熟知程度和自身的專業判斷。

（三）財務信息化程度不高

隨著信息時代的到來，IT徹底改變了人們的生活，因而單位的管理理念和管理水平也必須與時俱進。由于管理基礎、人員素質的固有限制，不少單位還只是“脫離”了紙質賬簿、實現會計電算化而已。熟練掌握財務信息化技術的人員較為稀缺，財務人員每天埋頭于日常事務處理，再加上專業知識陳舊，日常又鮮有參加繼續教育培訓，往往對財務信息化技術無所適從。