基于多中心治理的城市社區治理研究

錢 偉，劉碧玲

（同濟大學 浙江學院經濟與管理系，浙江 嘉興314051）

城市社區作為基層社會生活的區域共同體，在當前城市基層管理中的地位日益突出，城市社區治理的專業化可以不斷地促進城市社會經濟的發展，有效地推動城市社會生活的穩定。但是隨著我國城市化進程的日益加快，城市社區治理的難度不斷加大，城市社區治理的矛盾逐漸凸顯。

當前，城市社區治理主要有行政主導型治理、居民自治型治理、合作治理型等幾種模式，各地區不同的治理模式實踐都或多或少取得了可貴的經驗和有效的借鑒。但不論是哪種治理模式，在社區治理實踐過程中，都仍然不可避免地存在著一些問題，特別是在社區居民物質生活水平日益提高的今天，各方面對城市社區治理也提出了更高的要求。

一、城市社區治理困境及其原因

（一）社區治理體制行政化傾向突出

城市社區行政化傾向主要表現在以下兩個方面。

一個方面是出現普遍的“居委會失靈”的情況。根據法律規定，社區居委會是作為群眾性的社區自治組織而存在，由社區居民民主選舉產生，因此代表著社區居民的利益。但是由于我國一直以來存在著的強政府、弱社會的傳統的觀念，社區居委會在社區中普遍代表著政府的形象，于是社區居民一般會將社區居委會默認為社區集體利益的代表。因此，居委會在社區中充當著重要角色，是社區的第一利益代言人。但是在現實中，從居委會存在根基上來說，社區居委會是一個依靠政府輸血供養的基層社會組織，政府是其獲取資源發展運作的“資助者”，因此社區居委會的存在就必然受到上級政府的控制。從人事上來說，社區居委會的人事任命不僅掌握在上級政府手上，同時還有許多擁有公務員編制和事業編制的工作人員，這就不可避免地導致居委會延續行政管理的體制。這兩個原因就導致上級政府在處理社區事務中處于支配地位，指導和命令著居委會的工作。

另一個方面是社區居委會的“工作失靈”。長期以來，各類政府職能部門通過街上級政府，不斷把自己的行政工作下放，居委會自治功能被占位、工作被行政化的狀況突出。很多上級政府中涉及社區居民的職能，都會轉化為居委會不得不辦的事務，導致城市社區居民委員會的工作量過大，無力承擔。大量行政事務擠占了響應社區需求的空間，于是便有了“上面千條線，下面一根針”的現實情況。因此，居委會工作中大部分是上級政府下達的工作，社區居民自治功能不僅被大大的弱化，甚至會出現完全“失靈”的情況。

（二）社區治理主體單一，缺乏多元治理

城市社區治理主體的行政化傾向不僅會導致社區治理實踐中的行動“失靈”，同時也不可避免地導致社區治理的主體的一元化。當前，隨著社會經濟的轉型升級，社區居民的需求也在不斷的升級，一元化的社區治理主體已經無法滿足社區發展的基本需要。

在社區居委會作為單一社區治理主體的前提下，社區居委會也進行了一些治理的嘗試。一方面，在社區內部建立社區內的社會組織，但是社區擁有的社會組織數量有限，力量也顯得微薄，且社區內部社會組織過分依賴政府，獨立性差，無法擔負作為治理主體之一的責任；另一方面，積極引入外部社會主體，效果同樣不甚理想，外部的社會組織和企業主體由于積極性不高、適應性較差等原因，難以真正參與社區治理。

（三）社區居民缺乏參與意識。

社區居民不僅是社區生活的主要組成部分，更應該作為社區治理的主體之一，參與社區治理，但現實情況是，社區居民普遍缺乏參與意識，這就導致社區居民普遍不愿意參與到社區治理的實踐中。

社區居民缺乏參與意識主要表現在兩個方面，一方面，當前大部分城市社區居民都普遍缺乏相關參與社區治理的觀念，作為社區治理主體的社區居委會并沒有營造鼓勵社區居民參與社區治理的氛圍。另一方面，在社區治理實踐中，居民參與社區治理與其日常生活的利益相關度難以體現，因此社區居民難以意識到參與社區治理的重要性。

（四）社區治理人才匱乏，專業化程度低

當前社區居委會的工作現狀在很大程度上都是承接上級政府的工作。因此，社區治理工作人員主要是政府工作人員為主。盡管在我國社區治理的實踐中，也在不斷強化社區治理隊伍專業化建設，對政府工作人員包攬社區治理的現狀進行改善。但是在我國城市社區治理的長期現實實踐中，城市社區治理隊伍專業化建設的問題仍然存在，大多年輕人不愿意到社區來工作，更沒有興趣進行社區治理工作，因此社區治理隊伍很多都是由老、弱、婦組成。很明顯，這已不能適應現代社區治理模式多樣化的新需要。

二、基于多中心治理的城市社區治理模式

就城市社區治理的現狀來看，城市社區治理中問題突出，在不同治理模式的基礎上必須找尋到一條行之有效的城市社區治理模式，就當前來看，構建政府、社會組織、社區居民多方合力的多中心治理模式無疑具有較大的可行價值。多中心治理就是在明確社區居委會主體地位的前提下發揮政府、居民、社會組織多方力量來共同參與并完成社區治理的模式，多中心治理模式的構建主要有以下幾個方面途徑。

（一）弱化社區行政化傾向，實行多元治理

逐步轉變社區居委會濃厚的行政化色彩，首先要轉變上級政府、街道對社區管理直接干預的治理模式，將社區居委會的人事權和財政權逐步下放，從政府的層面來說，應明確并尊重社區合法的治理主體地位，將目前的直接管理模式逐步過渡為間接管理模式，需要明確的是，間接管理模式仍然是在將社區居委會作為政府的派出機構，而非類似于國外的社區自治模式。主要從兩個方面來進行：第一，改變“居委會失靈”的現狀，在制度層面明確社區居委會的權力和責任，最好能從法律進行較為細致的規定和劃分，界定在我國當前社區管理中哪些事務應該政府完成，哪些事務應由政府協調社區居委會完成，哪些事務可以完全地交給社區組織及社區居民來完成，社區治理必須從頂層設計上就明確社區治理的各方權責。第二，改變居委會“工作失靈”的現狀，實行政事分離，社區居委會可以做的由居委會完成，社區居委會無法完成的就完全推向市場，使得社區居委會的工作真正為社區居民所用。

對于社區治理來說，實行多元治理的前提就是弱化社區行政化傾向，從一元治理到多元治理轉變，引入社會力量，以實現社區的多元化治理格局。

（二）發揮市場治理作用，強化主體價值

根據國外社區治理的成功經驗，在城市社區治理中，社會組織往往能夠發揮舉足輕重的作用，因為相對政府工作的局限性而言，社會組織的參與能夠為社區提供更為人性化的服務，更能滿足社區居民的真實需求。但是因為我國社會組織發展得不夠充分，因此，政府在此過程中要積極創造條件，引導社會力量投入到社區管理中，成為社區管理的新生力量，主要有兩點舉措：第一，通過制定相應的政策法規使社會組織能夠順利地參與社區治理，并且在財政、稅收政策上予以一定的支持；第二，政府通過向社會購買公共服務的方式，通過市場化運作吸引有能力的社區組織和企業參與到社區治理中來，培育社會組織的公共服務能力。

發揮市場社區治理的主體作用就是要求社區居委會從多個層面給市場主體組織賦能，給予市場主體更大的權限和職責來承擔社區居民的服務功能，以發揮其作為社區治理主體的責任。

（三）吸引社區居民參與治理，明確主體地位

在多中心的社區治理模式中，社區居民應為社區治理的“一個中心”，所以要明確居民參與社區治理的主體價值，發揮居民在社區治理中的重要作用。

對于社區居民來說，他們不僅居住于此、生活于此，更參與于此負責于此，因此吸引居民參與社區治理就是要培育基層社區的“家”文化，并從參與意識、參與人員和參與程度三個層面積極引導社區居民參與到社區治理中，更為重要的是，需要明確居民作為社區治理主體之一的地位，這是從根本上改變當前社區居民既不愿意也不能夠參與社區治理的必要條件。主要有兩點舉措：第一，通過經常性的社區活動和會議來引導居民參與社區治理，激發居民參與意識；第二，宣傳社區自治的成功案例和經驗，并主動培養社區居民自治的能力。

在居民參與意識和參與能力這兩個問題都解決的前提下，還需要建立起完善的居民參與社區治理的渠道和平臺，如建立社區居委會、社會組織和社區居民的互動平臺，使社區居民能夠真正地參與到社區治理的實踐中。

結語

隨著我國社會經濟的不斷深入發展、社會發展理念的不斷發展和更新，人們對城市社區治理模式的認識也越來越清晰。當前我國城市社區治理模式仍然以行政主導的“單中心”的模式居多，在治理實踐過程中取得了極大的成就，但仍然存在著一系列問題。突出表現在治理過程中政府主導較為明顯、政府與社會組織合作力度不夠、社區居民參與度較低等問題。

要發揮社會組織和社區居民在社區治理中的主體作用，就必然要摒棄行政主導的“單中心”治理結構，構建以社區居委會、社會組織、社區居民為核心的多中心治理模式。同時也要避免去中心化所帶來的“無中心”困境。總之，城市社區治理任重而道遠。