淺談新時代推動我國綠色發展的財稅政策應用

段喜峰

（陜西省銅川市耀州區財政國庫支付局，陜西 銅川727100）

一、新時代綠色發展理念的深刻內涵

以習近平同志為核心的黨中央提出的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，是在深刻總結國內外發展經驗教訓基礎上提出的，是對中國特色社會主義發展規律的新認識、新概括，是致力于破解發展難題、增強發展動力、厚植發展優勢的冶本之策，是實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展的必由之路。

綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活向往的重要體現。隨著發展步伐的加快和發展體量的增大，我國資源約束趨緊、環境污染加重、生態系統退化、發展與人口資源環境之間的矛盾日益突出，已成為經濟社會可持續發展的重要瓶頸。生態環境惡化及其對人民健康的影響已成為我們的心頭之患，人民群眾對清新空氣、干凈飲水、安全食品、優美環境的要求越來越強烈。只有堅持綠色發展，才能建設美麗中國，解決人與自然和諧共生問題。黨的十九大報告強調，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好文明的發展道路，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設格局。

黨的十八以來，習近平總書記在不同場合多次強調要積極推動綠色、循環、低碳發展，提出中國將把推動發展的著力點轉到提高質量和效率上來，下大力氣推進綠色發展、循環發展、低碳發展，把轉方式有效融入綠色循環低碳發展之中。習近平總書記所強調的綠色、循環、低碳發展，其目標指向就是實現我國經濟社會的可持續發展。習近平總書記關于生態文明建設的系列重要論述是我國全面建成小康社會的重要行動指南，為建設美麗中國、實現中華民族永續發展指明了前進方向。

二、綠色財稅政策的主要內容和作用

綠色發展離不開經濟政策的支持，尤其是綠色財政與稅收政策。綠色財稅作為一種新的發展理念，目前正逐步被社會所接受，財稅政策對推進生態文明建設產生了積極作用。“十二五”以來，我國實施積極的財政政策，注重運用政策工具支持生態文明建設，推動綠色發展。

（一）發揮財政轉移支付的作用，促進構筑安全生態

主要體現在中央財政不斷加大均衡性轉移支付力度，在進行指標測算時充分體現生態環保因素，對生態資源豐富、環境脆弱敏感地區在生態保護、排放控制、污染治理等客觀上造成的財政減收增支缺口予以相應支持。同時，從維護國家生態安全角度對重點生態功能區的環境質量要素進行評價考核，實行專項補助，建立了獎懲機制。

（二）設立專項資金，解決突出的環境問題

目前，主要設立了大氣、水、土壤等專項資金，主要滿足重點區域或領域的水資源、土壤、大氣等的保護和治理資金需求。專項資金采取按因素法切塊方式分配，由地方結合本地區實際確定支持重點，統籌用于最需要的領域，逐步建立起激勵約束機制，確保環境質量提升。

（三）優化財政獎補政策，支持生態保護與修復

在持續實施退耕還林還草、天然林保護工程等基礎上，實施草原生態保護獎補政策，實施山水林田湖生態保護修復工程等，這些措施對環境治理、生態恢復等起到促進作用，中央財政的投入力度不斷加大，獎勵政策推動建立了生態保護修復的新模式。

（四）強化財稅政策引導作用，促進綠色低碳循環發展

結合中央提出的供給側結構性改革等目標任務，中央財政圍繞去產能、支持循環經濟、培育綠色發展新動能等方面出臺實施了一系列政策，引導重點行業和企業節約能源消耗，減少污染排放，助推綠色發展。

（五）完善稅收政策，發揮稅收杠桿調節作用

通過推進稅制改革，完善稅收政策，綠色稅收制度體系對促進資源節約、環境保護的調控作用日益顯現。設置環境保護稅，在企業所得稅、增值稅、消費稅、資源稅等主體稅種中納入綠色生態元素，優化引導機制，強化調控調節，促進生態文明建設的財稅政策體系正在加速構建。

我國在推動綠色發展，構建綠色財稅制度體系方面進行了積極努力，取得了顯著成效，但現行政策體系還需進一步完善，政策效應還需進一步強化。目前存在的主要問題：一是政府承擔的環境治理支出責任偏重，市場主體責任未有效落實；二是生態保護補償機制不夠健全，生態保護區與受益區間的利益協調有待加強；三是環境污染防治尚未形成合力，財政專項資金績效有待提高；四是綠色稅制肩負多重功能，多部門協調面臨挑戰；五是政府、社會與市場在環境保護中的利益關系不清晰。

三、構建綠色財稅體系，助推綠色發展

（一）完善綠色財政政策

1.完善“綠色GDP”核算體系。綠色經濟的健康發展，需要建立一套全面覆蓋環境資源經濟的統計指標體系，將經濟增長與環境保護統一起來，并對政府績效進行科學評估。近年來，面對能源危機與氣候變暖的新挑戰，“綠色經濟”“低碳經濟”等可持續發展模式進入實踐階段。“十二五”以來，我國各級政府不斷強化包括資源節約、循環經濟、環境保護、社會管理等目標任務完成情況的綜合評價考核，為綠色GDP推行創造了條件。建立綠色GDP的核算體系，有利于實現從高消耗、高污染、低產出向低消耗、低污染、高產出轉變，并能為實施“十三五”規劃綱要中的綠色發展政策提供基礎和依據。譬如，通過綠色核算制定綠色資源價格，建立環境稅收體系；通過綠化GDP，為建立符合生態文明建設的績效考核制度和國家生態補償體制提供依據。所以，現階段應完善綠色GDP核算體系。

2.建立健全生態補償制度。一是發揮財政支出政策的作用。生態環境具有公共物品屬性，政府應在生態補償中起主導作用。增加對企業和個人的政府補貼，應根據地域特點，制定出具有普適性的生態補償支出機制，特別注重省以下轉移支付機制設計的科學性，減少交叉補貼等，加快建立與環保部門的部門間協調機制，并積極探索在均衡性轉移支付中納入生態因素。二是增強綠色補貼功能效應。綠色補貼是政府給予市場主體以激勵其進行環境保護或資源節約活動的某種形式的財政支付，對市場主體實行綠色補貼政策，能在一定程度上兼顧公平與效率。一方面，財政補貼要引導、鼓勵更多的市場主體參與到綠色生產中；另一方面，要鼓勵綠色消費，促進消費者使用節能環保產品。同時，改革能源消費補貼方式，適當調整能源補貼中不同能源的補貼比重，通過在一定程度上打破壟斷、引入競爭等方式，推動相關壟斷國有企業改革，提升國有企業的活力和競爭力。注重利用財政政策引導調動企業綠色環保創新的積極性，改變補貼方式，加大補貼力度，優化補貼效果。

3.完善綠色采購制度。目前我國的政府綠色采購制度還有待完善，主要表現在綠色采購法律缺失、綠色采購清單覆蓋范圍不夠、綠色清單調整不及時、監管不力導致綠色采購效果不佳等。要完善綠色采購制度，一是要加快建立綠色采購相關法律法規，尤其注重法律法規和政策規章之間的協調性與可操作性；二是要推動綠色采購清單的科學化，著力擴大綠色采購清單的覆蓋范圍，在節能環保產品等基本綠色采購的基礎上納入涵蓋工程和服務類的項目采購，并保證綠色采購清單的動態調整，以充分及時地反映綠色技術產品的最新成果等；三是要在預算監督方面建立政府綠色采購的監督、評估與信息公開體系，采購預算的編制應體現綠色采購的政策取向。

4．推進PPP模式的應用。綠色發展需要政府的干預和引導，但是政府干預一定要適度，要更多地通過培育市場來逐步推動社會綠色發展。而目前財政資金是我國綠色發展的主要資金來源，但財政資金永遠都是稀缺的，對財政資金的過度依賴不利于綠色發展的可持續性。財政部門要更多地采用“花錢買機制”“花錢買服務”等方式提高財政資金在綠色發展中的作用效果。目前，PPP模式正在快速推進。各地在加強與規范地方政府債務管理、防控債務風險的同時，對適宜推廣政府與社會資本合作模式的污水處理等環境基礎設施運營收費模式，應積極創造條件，通過PPP模式引入社會資金，使第三方參與治污，提升運營效率。

（二）形成綠色稅收體系

1．構建綠色稅收調控體系。作為我國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生態文明建設的單行稅法，環保稅法擔負著發揮稅收的剛性手段、促進企業節能減排、保護生態環境、推動綠色發展的重任。推進環保稅改革，應搞好政策設計，提升政策的精準性、導向性，各地應按照稅法改革的要求，用好中央賦予地方確定稅額的自主權，體現行業之間、區域之間的差異，統一稅收優惠政策，以強化正向激勵，突出反向約束的機制。同時，各地應制定配套的優惠政策，確保環保稅的執法剛性得以充分發揮，堅持對環保稅收入取之于排污，用之于治理，對采取減排措施效果較好的企業給予一定的政策支持，以增強企業對環保法的遵從度，充分調動企業升級改造環保設施的積極性。

2．加快推進稅費改革，分清稅費作用，正稅清費。礦產資源補償費是權利金性質，體現政府對礦產資源的財產權利。資源稅是稅收性質，體現政府管理者行為，并且資源開采往往會造成生態破壞等問題，相應的資源稅有彌補生態恢復支出的功能定位。與礦產資源勘探、開采有關的收費還包括探礦權采礦權、使用費和價款收入，其體現政府將探礦權、采礦權讓渡給市場主體而收取的費用。此外，與生態恢復相關的治理保證金也是與資源環境相關的收費體系中的重要內容。我國完備的綠色租稅費體系以權利金、資源稅、環保稅、碳稅為主，以消費稅和企業所得稅為輔，以收費為必要補充的綠色稅費體系。在資源稅改革方面，應擴大資源稅改革范圍，理順相關體制機制，厘清能源資源相關事權和財權，適時提高成品油消費稅率，通過稅收手段，引導綠色低碳消費。

3．完善稅收優惠政策。雖然現行稅制中已經制定和實施了較多的促進節能減排的稅收優惠政策，對于提高稅制的綠化程度，激勵企業提高能效和減少污染物排放起到了重要作用，但現行稅收優惠政策也存在著一些問題，制約了其作用的全面發揮。在增值稅、企業所得稅等稅種中制定有關促進節能、節水、資源綜合利用和環境保護等方面的優惠政策還不足，稅收優惠政策的針對性不強，許多企業和部門無法享受綠色稅收優惠。隨著經濟發展，未來還應在投資抵稅、鼓勵資源節約、循環發展等方面不斷動態優化稅收優惠范圍。

（三）構建綠色金融體系

1．健全碳排放權交易市場。目前我國以發電行業為突破口，率先啟動全國碳排放交易體系，分階段穩步推行碳市場建設。這是我國利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動綠色低碳發展的一項重大創新、實踐。隨著全國碳市場體系的覆蓋范圍逐步擴大，區域碳市場應該逐步向全國碳市場過渡，在全國統一的碳市場已經確定覆蓋的行業當中，符合全國碳市場納入條件的企業應當納入全國碳市場進行統一管理，不再參加地方和區域碳市場的活動。碳排放權交易制度的實施，將形成對企業的正向激勵，促進企業加大投資力度，改善經營管理，使單位產品的碳排放達到基準線以上，以從在未來的市場競爭中占據有利的地位。

2．發展綠色信貸等綠色金融。按照黨的十九大報告精神的要求，加大生態系統保護力度，是建設美麗中國、為人民群眾提供更多優質生態產品的重大舉措。應積極發展綠色信貸、綠色債券、綠色發展基金等綠色金融，設立市場化運作的各類綠色發展基金。從政策設計上，推動綠色信貸，對節能減排、治污降霾等信貸需求給予積極信貸支持，并實行優惠利率，充分運用信貸政策杠桿工具推動經濟社會綠色發展。

3．完善投融資機制。探索環境治理項目與經營開發項目組合開發模式，健全社會資本投資環境治理回報機制，引導、促進“第三方治污”的財政支出政策。財政支出政策應有意引導社會資本參與第三方治污，如通過建立專項基金、財政貼息、獎補、政府采購等支出政策，促進我國“第三方”治污的產業化發展。