基層黨建扶貧存在的問題與對策

張 鈺 枝

（1.福建農林大學公共管理學院，福州 350002；2.農村廉潔建設研究中心，福州 350002）

一、基層黨建在貧困治理中的作用和意義

（一）落實主體責任，凝聚脫貧力量

黨中央為助推精準扶貧，建立黨建扶貧的責任體系，全面加強主體責任的落實，形成了以“黨委主責、政府主抓、干部主幫、基層主推、社會主扶”為中心的黨建扶貧大格局[1]。

對于扶貧各個主體之間的關系，各級黨委強調履行主體責任，堅持黨的領導，形成扶貧合力，“集中力量辦頭等大事?！笨倲埲?、統籌推進、協調各方面解決重要問題。各級政府發揮主抓作用，統籌各方面資源并做出決策，使人、財、物等資源得到更加充分的利用，從而促進黨建脫貧。各級干部發揮主幫責任，調動自身政治資源和社會資源，自覺承擔起扶貧的重任，處理好與貧困戶之間的幫扶關系，帶動脫貧?；A組織發揮主推的作用，全面了解扶貧攻堅作業，建設服務型黨組織，扎實開展扶貧工作，為農村的發展提供有力的條件。社會力量發揮主扶的作用，“定點幫扶”和“對口支援”上下聯動，動員全社會積極參與扶貧事業，凝聚全社會的力量投入到扶貧、脫貧事業之中。

在這樣一個黨建扶貧大格局之中，基層黨組織發揮著至關重要的作用，一方面要承接著上級關于扶貧的方針政策，另一方面要向下直接聯系著村民和貧困群眾。一個團結有力的團支部能夠激發黨的組織和政治優勢，凝聚各方面的力量，把農村黨組織的戰斗堡壘作用發揮到脫貧攻堅工作中來，提升組織的職能，提高地區打響脫貧攻堅戰的凝聚力和戰斗力，帶領村民和貧困群眾擺脫貧困、走向小康。如果一個黨支部軟弱渙散、職能缺乏，必將影響著農村的生產與發展，造成貧困。因此，從長遠來看，“幫錢幫物，不如幫助建個好支部”，這是扶貧工作的根本[2]。

（二）夯實組織基礎，激發脫貧動力

早在《擺脫貧困》一書中，時任寧德地委書記的習近平同志就深刻論述道：“實踐證明，農村改革越深化，黨組織的核心地位越要強化；脫貧越深入，農村第一線黨組織的力量越要增強?！盵3]基層黨組織是我黨的執政根基，農村基層黨組織是精準扶貧政策在農村落地生根的關鍵，“農村富不富，關鍵看支部。”為此，各基層黨組織把精準扶貧工作作為當前工作的重中之重，優化黨組織的組織結構設置，整頓力量薄弱、渙散的基層黨組織，帶領廣大農村脫貧致富，“增血”與“造血”并舉，激發脫貧動力，推動扶貧、脫貧工作。

基層黨組織正在積極探索創新的致富模式。一是充分利用“互聯網+”平臺，以信息化手段推進黨建+電子商務，帶動貧困戶銷售農特產品。二是注重在專業合作社、龍頭企業等集體經濟中發展黨組織，提高農村黨組織的影響力，提升農村基層黨組織在扶貧攻堅、脫貧致富、服務群眾等方面的能力，從而將農村基層黨組織的作用落實覆蓋到每一個貧困戶之中。

這些帶有創新性的扶貧模式拓寬了脫貧的渠道，探索出了一條脫貧致富的新路子，激發了貧困治理的動力，加快了扶貧攻堅的進程。到2020年全面建成小康社會，關鍵在于基層黨組織的引領與保障作用，為“十三五”全面脫貧摘帽目標提供堅強的組織保障和力量支撐[4]。

（三）黨建引領，發揮幫帶作用

黨建扶貧，是突出精準扶貧的引領作用，發揮幫帶作用，助力精準扶貧。首先，黨支部書記發揮帶領作用。一個支部能否帶領地方脫貧，黨支部書記是關鍵。新時期針對黨建扶貧為貧困村派出扶貧工作隊和“第一書記”駐村，明確“第一書記”的身份和責任；實施“回歸村官”政策，從大學生村官、經商人員、退伍軍人、鄉村教師、鄉村醫生等之中選人用人，加大年輕后備干部的儲備培養力度，培養一支有擔當、有能力的隊伍。據統計，2013—2017年8月，全國有19.5萬名第一書記駐村，77.5萬名干部幫扶。2013—2016年間，120多名共產黨員在反貧困的第一線犧牲[5]。黨支部書記具有知識、有能力、有資源、有擔當，從貧困地區出發，制定出符合當地優勢發展的措施，帶領人民群眾脫貧，促進貧困地區經濟發展。其次，基層黨組織發揮戰斗堡壘作用。在各村已培養起一批先進的示范黨組織，讓他們起到輻射、帶動作用，做到精準扶貧工作覆蓋到哪里，基層黨組織的建設就延伸到哪里。最后，充分發揮黨員先鋒模范作用。一方面，充分按照標準將優秀的致富人才加入入黨積極分子的行列，開展“黨員帶領學用技術”活動，提高致富能力，帶領村民和貧困戶奔小康，切實加快群眾脫貧致富的進程。另一方面，開展黨員“結對幫扶”活動，一對一或一對多指導貧困戶如何脫貧，實現真正扶貧。

二、基層黨建扶貧存在的問題及其原因分析

（一）以科層制為主導的扶貧工作導致結構失衡

我國的黨建扶貧是按照科層制自上而下逐級推進的縱向傳遞結構，是“壓力型體制”的體現之一。上級政府將宏觀指導性政策意見下達，地方政府據此形成細則指導性政策意見并將之下達給基層政府和領導，最后作為執行層的基層政府將形成具有可執行性的扶貧方案予以實施。在這種體制中，各個機構互相隔絕，各自封閉運行，各基層政府只是被動地完成自上而來的任務，工作的目標是為了達成任務指標、免于責罰。在這種制度之下，難免存在著封閉和缺乏創新活力并行、形式主義和效率低下盛行的情形，形成一種常態式的制度內耗情勢[6]，最終導致資源浪費。

（二）農村基層黨組織凝聚力不強

一方面，農村基層黨組織軟弱渙散。農村基層黨組織在脫貧攻堅戰中發揮著戰斗堡壘作用，一個團結有力的黨組織，主要就在于帶頭人的隊伍建設。但現在許多農村基層黨組織存在著帶頭人年齡老化、創新性不足等問題，導致黨組織渙散如沙子、領導乏力、職能缺位，缺乏扶貧攻堅的決心，凝聚力、戰斗力低下。

另一方面，集體意識不強、公共精神缺乏是當前農村地區普遍存在的現象。在扶貧工作中，僅停留在對行政權力系統內部的動員，常常都是政府在唱“獨角戲”，但并未意識到對當地社會、公眾的動員。不少農村地區窮人極窮、富人極富，而在扶貧的工作中卻很少有致富能手的身影和聲音。究其原因，主要是農村集體經濟的衰敗，造成群眾缺乏一個載體來從事集體事務和參與公共生活，進而導致公民缺乏整體意識、公共精神。集體經濟的缺失也導致基層黨組織缺乏賴以服務的群體和凝聚群眾的載體[7]，從而導致農村的基層黨組織凝聚力和戰斗力低下，降低黨建扶貧的影響力。

（三）未能激發貧困群眾脫貧致富的內在發展動力

脫貧致富的最終目的和最高層次不在于物質上有多么富有，而在于思想觀念的轉變和人的現代化。而在黨建扶貧工作中，停留于主動地為貧困群眾提供物質上的幫助，貧困群眾被動地接受幫助，未能激發貧困群眾脫貧致富的內在發展動力。不少貧困群眾存在著“你讓我脫貧而不是我自己要脫貧”“等要靠政府”的思想，以評上貧困戶為榮，扶貧工作“扶貧”不“扶志”。這一種現象很大一部分來源于貧困思想和文化的世代相傳，這種貧困思想和文化根深蒂固，從橫向上影響其他群眾，從縱向上傳遞，影響下一代，最終導致貧困群眾難以真正脫貧致富。

三、完善基層黨建扶貧的對策思考

（一）以雙重激勵激發脫貧攻堅的內在動力

基層黨組織干部作為扶貧攻堅至關重要的主體，他們的工作在很大程度上影響甚至決定著扶貧工作的成效。因此，應以正、負雙重激勵來激起基層干部的內在動力。

對在扶貧攻堅工作中取得良好成效的基層干部予以正面激勵。在政治上，對扶貧實績突出的基層干部要提拔重用。提拔重用并不意味著把基層精英調離基層充實到城市或上級機關之中，一方面是專長與農村基層工作的干部不一定適應其新的工作，另一方面會導致基層精英干部的流失，可以讓他們繼續從事專長工作的同時享受到更高級別的待遇。在物質上，根據情況提高基層干部的薪資待遇。村干部的工作并不輕松，壓力大，常常還要加班，通過物質激勵可以激發他們在扶貧攻堅工作中的作用。

對消極腐敗現象予以反向激勵。為了完成考核指標，一些干部以非正規的渠道爭取扶貧資金，滋生腐敗。因此，要對消極腐敗現象予以嚴重打擊，杜絕此現象。一方面，是實施陽光考評，將扶貧工作的進展與成效公開，讓全社會參與監督、考評扶貧工作，避免流于形式、弄虛作假，激發干部扶貧的積極性與重視。另一方面，要實行反饋追究機制，反饋追究機制是對扶貧脫貧實績跟蹤追責的處理機制[8]。對于扶貧工作的方方面面實時追蹤，注重及時反饋，一旦發現弄虛作假、消極腐敗的行為，即刻嚴肅處理，絕不姑息。

與此同時，在保證反向激勵的基礎上應適當發揮正向激勵的作用。由于執紀問責力度的加大，一些干部出現了因害怕出錯而不作為的現象，打擊了干部的工作積極性。因此，要建立“容錯糾錯”機制，對不是明知故犯、不違反禁止性規定、不謀取私利而犯的失誤不啟動問責，給為民造福的基層干部更多的支持。

（二）構建服務型黨組織

黨組織在黨建扶貧中發揮著主心骨的作用，然而在很多地區，受到年輕村民外出打工、黨員發展后備力量不足等情況的影響，村中的黨員大多是年老的黨員，農村基層黨組織的凝聚力和影響力成為扶貧攻堅中的難點。因此，要注重培養和提高黨員、干部的扶貧能力，構建服務型黨組織?！爸攸c在農村致富帶頭人、外出務工經商返鄉人員、復員退伍軍人、大學生村官、優秀青年農民和鄉村教師、鄉村醫生中發展黨員、培養干部。同時，把黨員培養成脫貧攻堅的致富帶頭人?！盵9]在致富能手的帶領之下，提升黨員帶領群眾脫貧致富的能力與意愿，動員群眾通過生產技能培訓、結對幫扶等方式提升群眾自身脫貧的能力。同時，黨組織可以通過教育扶貧來改變年輕一代的想法，開展職業教育、外出參觀等活動，讓貧困地區的年輕一代到發達地區去看一看，學習和接受新鮮事物和先進文化，激發貧困群眾脫貧致富的內在發展動力。

（三）引領扶貧攻堅能力制度化

在扶貧攻堅工作中，基層黨組織的扶貧工作主要由補貼、定點幫扶、資源下沉等組成，帶來的是短期增收，只有曇花一現的效果，未形成一個較為系統的機制，難以保持脫貧致富能力的延續。自改革開放以來，我們黨都在強調制度的根本性、持久性和穩定性。而在基層黨組織引領貧困群眾脫貧的過程中會形成一種能力——反貧能力，即貧困人口能自我發展、持續增加收入的能力[10]。如果能將這種能力加以制度化，健全扶貧能力管理的配套機制，出臺更具操作性的扶貧工作實施細則和具體制度，將能力以制度的形式加以明確，開展對應的產業知識和技能培訓，保障交通、通信、文化教育等公共設施供給，對當地生態農牧漁業發展予以政策支持，將更好地保持扶貧能力的穩定、扶貧效果的持久。