深化改革視閾下提升城市綜合行政執(zhí)法水平研究
——以福州市為例

劉德宏

深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，是深化行政執(zhí)法體制改革、推動法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是增進(jìn)民生福祉的現(xiàn)實(shí)要求，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八屆三中及四中全會《決定》都對綜合行政執(zhí)法改革提出了明確要求，黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。根據(jù)中央陸續(xù)出臺的相關(guān)政策文件，各地在不同領(lǐng)域、不同層面開展綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)，取得不少有益經(jīng)驗(yàn)，但在理論和實(shí)踐方面也遇到一些問題和困難。課題以福州市為例，就新形勢下如何深入推進(jìn)和完善綜合行政執(zhí)法體制改革，提升城市綜合行政執(zhí)法水平進(jìn)行研究，試圖尋找到城市綜合行政執(zhí)法的創(chuàng)新理念和路徑。

一、福州市部分領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀

行政執(zhí)法體制改革是公共權(quán)力、部門利益和體制機(jī)制的重大調(diào)整和改革。近年來，福州市高度重視綜合行政執(zhí)法工作，根據(jù)中央和福建省委的決策部署，積極探索綜合行政執(zhí)法體制改革路徑，不斷優(yōu)化綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制，在制度安排、政策創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用等方面穩(wěn)步推進(jìn)各領(lǐng)域深化改革，綜合行政執(zhí)法水平得到明顯提升。

（一）城市管理領(lǐng)域

為理順城市管理執(zhí)法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，消除城市管理工作中的短板，提高城市管理和公共服務(wù)水平，2015年初，福州市組建城市管理委員會，整合了市容管理局、市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會和市城鄉(xiāng)規(guī)劃局有關(guān)城市管理和監(jiān)管方面的職責(zé)，加掛城市綜合執(zhí)法局的牌子。由市城市管理綜合行政執(zhí)法支隊(duì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)行使涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理、建筑垃圾處理、內(nèi)河管理、戶外廣告管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市房產(chǎn)管理及工商行政管理等領(lǐng)域的多項(xiàng)行政處罰權(quán)。

近三年來，福州市相繼出臺了由城市管理委員會牽頭的許多改革舉措，不斷推進(jìn)城管執(zhí)法體制改革工作。如，2017年下半年出臺了《福州市關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的實(shí)施方案》（榕委發(fā)〔2017〕17號）及《福州市人民政府辦公廳關(guān)于建立全市城市管理工作聯(lián)席會議制度的通知》（榕政辦〔2017〕260號），通過建立全市城市管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制推進(jìn)改革，提出要進(jìn)一步推進(jìn)行政處罰權(quán)的集中，按照分步分階段集中原則，盡快將與城市管理密切相關(guān)的住建、環(huán)保、水務(wù)管理等其他領(lǐng)域的行政處罰權(quán)集中由城管執(zhí)法部門集中行使。

（二）交通領(lǐng)域

按照“權(quán)責(zé)一致、重心下移、科學(xué)管理”的原則，近年來，福州市不斷推進(jìn)交通綜合行政執(zhí)法體制改革，取得顯著成效。

第一，整合執(zhí)法職能，理順交通綜合執(zhí)法體制。將原來由公路局、道路運(yùn)輸管理處、水路運(yùn)輸管理處、地方海事局分別行使的行政處罰職能與行政審批職能相分離，剝離其中的公路路政、道路路政、水陸路政、地方海事等方面的監(jiān)督處罰職能，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)給市交通綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了交通領(lǐng)域行政執(zhí)法職能全部由一支隊(duì)伍統(tǒng)一行使。

第二，下移執(zhí)法重心，構(gòu)建點(diǎn)面結(jié)合的執(zhí)法體系。市交通綜合行政執(zhí)法支隊(duì)將執(zhí)法權(quán)限下放至大隊(duì)和所（站），同時采取“支隊(duì)—大隊(duì)（所、站）”扁平化管理模式，構(gòu)建“隊(duì)管面、所管線、站管片”的三級執(zhí)法體系。優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，90%以上的執(zhí)法人員下沉到執(zhí)法一線。

第三，促進(jìn)執(zhí)法資源共享，建立互聯(lián)互通的執(zhí)法機(jī)制。市交通綜合行政執(zhí)法支隊(duì)下設(shè)信息中心，加強(qiáng)信息化建設(shè)，通過與交警、公安、消防、安監(jiān)等部門的信息共享與執(zhí)法合作，以及與鄰近市簽訂交通執(zhí)法工作聯(lián)動協(xié)議等方式，建立多元化的執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，有效提升了執(zhí)法效能。

（三）商務(wù)領(lǐng)域

為了理順綜合執(zhí)法管理體制，規(guī)范市場秩序，建設(shè)法治化營商環(huán)境，2015年初，福州市組建市商務(wù)局，整合了市商貿(mào)服務(wù)業(yè)局和市對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作局的職責(zé)。2015年12月，福州市被列入商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革的10個試點(diǎn)地區(qū)之一。福州市以此為契機(jī)，逐步推進(jìn)商務(wù)綜合行政執(zhí)法改革，在理清執(zhí)法隊(duì)伍與主管部門的職責(zé)邊界、整合相關(guān)職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、提高執(zhí)法保障能力、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式、提高執(zhí)法效能等方面積極探索創(chuàng)新，采取一系列措施全面推動商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革。如，2016年8月，市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)部分縣商務(wù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的通知》，著力推動部分縣級商務(wù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。2016年9月，市商務(wù)局與市公安局、市場監(jiān)督管理局簽訂《福州市商務(wù)綜合行政執(zhí)法聯(lián)動協(xié)議書》，通過建立執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，更好形成合力，提高執(zhí)法效率。2017年5月，市商務(wù)局印發(fā)了《2017年福州市商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)工作考核辦法》，進(jìn)一步細(xì)化和量化了基層商務(wù)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)規(guī)范化建設(shè)工作績效考核指標(biāo)。

（四）市場監(jiān)管領(lǐng)域

為了加強(qiáng)和改善市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，2015年初，福州市通過大部制改革整合了食品藥品監(jiān)督管理、工商行政管理及質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的職責(zé)和機(jī)構(gòu)，新組建市場監(jiān)督管理局，相關(guān)執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一由市場監(jiān)督管理局下設(shè)的行政執(zhí)法支隊(duì)行使，縱向上實(shí)現(xiàn)了聯(lián)動執(zhí)法，橫向上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)檢測等多方資源的互動與銜接，執(zhí)法效能大幅提高。

在推進(jìn)市場監(jiān)管領(lǐng)域行政執(zhí)法體制改革與完善方面福州市也進(jìn)行了不懈探索。建立統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，通過“雙軌兼容、雙向追溯、三級監(jiān)管”的質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和流通領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管“一支隊(duì)伍、一種辦法、一套標(biāo)準(zhǔn)”的無縫銜接目標(biāo)，形成了生產(chǎn)、流通、打假、檢測、定性等統(tǒng)一執(zhí)行的格局；實(shí)行執(zhí)法與監(jiān)管相對分離，統(tǒng)一原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的執(zhí)法辦案制度和業(yè)務(wù)規(guī)范，制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法文件，執(zhí)法鏈條貫通生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐有效銜接的體制機(jī)制基本建立。

（五）文化領(lǐng)域

文化市場可以說是全國規(guī)范性文件出臺最多、依據(jù)較為明確的綜合行政執(zhí)法改革領(lǐng)域，在各地的改革實(shí)踐也較為普遍、徹底和成熟。福州市的文化市場綜合行政執(zhí)法改革與市場監(jiān)管領(lǐng)域類似，也是以大部制改革為基礎(chǔ)的執(zhí)法力量的整合。2015年初，福州市組建市文化廣電新聞出版局，整合市文化新聞出版局、市廣播電影電視局的職責(zé)和機(jī)構(gòu)，加掛市文物局的牌子，由所屬市文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)統(tǒng)一行使文化、出版管理、版權(quán)保護(hù)、文物、廣播電視等領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)。

二、福州市綜合行政執(zhí)法改革面臨的問題和困難

近年來，福州市的綜合行政執(zhí)法改革積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成效，但在實(shí)踐探索中也存在一些問題和困難。

（一）行政執(zhí)法職能整合還未理順

推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革存在動力不足與盲目冒進(jìn)兩種現(xiàn)象。一方面，由于個別部門仍存在部門利益思維，從單位本位出發(fā)對于有利可圖、便利于本單位工作的執(zhí)法權(quán)抓住不放，而對于執(zhí)法難度大、無利可圖的執(zhí)法權(quán)一概推給綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或部門之間對于執(zhí)法權(quán)的劃轉(zhuǎn)、監(jiān)督管理責(zé)任的劃分等難以達(dá)成一致意見，部分領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)過于緩慢。另一方面，為了迎合綜合執(zhí)法改革的要求，在改革方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中過于冒進(jìn)或僅僅是簡單復(fù)制，忽視了地方發(fā)展的實(shí)際需要和提高行政執(zhí)法效能的根本目的，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)為了“集中”而機(jī)械集中，沒有實(shí)現(xiàn)功能性的整合和協(xié)調(diào)，推諉扯皮、職權(quán)不清、效率低下的現(xiàn)象仍然存在，結(jié)果只是換湯不換藥。

（二）相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠

綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政主管部門之間在資源共享、執(zhí)法協(xié)助、技術(shù)支持及舉報受理等方面的協(xié)調(diào)配合不夠。特別是行政執(zhí)法與監(jiān)管存在銜接不良問題。行政權(quán)配置中，行政審批權(quán)歸屬行政主管部門、行政處罰權(quán)歸屬綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是相對明確的，但行政監(jiān)管責(zé)任的履行往往在綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政主管部門之間形成新的職責(zé)不清、相互推諉的灰色地帶。行政主管部門認(rèn)為自身只負(fù)責(zé)審批職責(zé)，監(jiān)管職責(zé)與處罰職責(zé)關(guān)聯(lián)更緊密，應(yīng)由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)；綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)抓住部分領(lǐng)域明確提出的“誰審批、誰監(jiān)管”原則，把監(jiān)管職責(zé)不由分說全部推給行政主管部門。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)

隨著福州城市化版圖不斷擴(kuò)張，城區(qū)面積持續(xù)擴(kuò)大，執(zhí)法力量不足、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高等問題凸顯。以城市管理綜合執(zhí)法為例，現(xiàn)代城市執(zhí)法任務(wù)不斷加重、社會問題日趨復(fù)雜、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。但是，執(zhí)法隊(duì)伍的合理整合與擴(kuò)充卻沒有及時跟進(jìn)。并且，部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，法律意識不強(qiáng)，執(zhí)法程序化、規(guī)范化觀念淡薄，或?qū)π碌膱?zhí)法技術(shù)手段或相關(guān)專業(yè)知識掌握不夠，阻礙了領(lǐng)域內(nèi)或跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法的深化和推廣。

（四）公眾對綜合行政執(zhí)法改革認(rèn)識不足

雖然行政執(zhí)法行為正在逐漸規(guī)范，但社會公眾固有的消極印象并沒有太大轉(zhuǎn)變，對于行政執(zhí)法的理解度、配合度仍較低，暴力抗法行為沒有明確的界定和處置標(biāo)準(zhǔn)，都提高了行政執(zhí)法成本，阻礙了公正、高效執(zhí)法的實(shí)施。

三、深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的對策建議

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！蔽覀円鰪?qiáng)依法執(zhí)政意識，堅(jiān)持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化。深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革必須要精準(zhǔn)找出問題和短板，分析原因，多措并舉，努力在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)上跑出加速度。

（一）科學(xué)合理確定行政執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)范圍

行政處罰權(quán)以及與之密切相關(guān)的行政調(diào)查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的集中，要更加注重行政職能配置的科學(xué)性和功能性。在相關(guān)配套的體制機(jī)制尚未完全成熟的條件下，綜合行政執(zhí)法的探索宜穩(wěn)步進(jìn)行，先將執(zhí)法難度不大、專業(yè)化程度低、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的執(zhí)法職權(quán)予以集中，逐步積累經(jīng)驗(yàn)、完善制度。隨著體制機(jī)制的完善以及技術(shù)手段的發(fā)展，集中執(zhí)法的范圍可以隨之?dāng)U大。當(dāng)前，福州市行政執(zhí)法職能的科學(xué)合理配置需要綜合考量以下幾個方面的因素：一是執(zhí)法領(lǐng)域相對集中，關(guān)聯(lián)度高，所涉范圍有限。如市場監(jiān)管領(lǐng)域整合的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥方面的執(zhí)法，所涉及的社會生產(chǎn)環(huán)節(jié)較為集中，執(zhí)法內(nèi)容關(guān)聯(lián)度高，通過推行綜合行政執(zhí)法能夠有效提高行政執(zhí)法效率，避免重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法。二是專業(yè)化程度不高。專業(yè)化程度高、技術(shù)性較強(qiáng)的執(zhí)法職能依賴于專門的執(zhí)法部門和隊(duì)伍，如證券、環(huán)境監(jiān)測、消防等領(lǐng)域，不宜納入綜合行政執(zhí)法范圍。三是不屬于法律法規(guī)明確規(guī)定的由特定行政主體行使的專屬執(zhí)法權(quán)或垂直管理職能等情形。

（二）完善協(xié)調(diào)配合體制機(jī)制

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間以及與業(yè)務(wù)主管部門之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系是行政執(zhí)法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來，各地各部門就綜合行政執(zhí)法和建立部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)。從福州實(shí)踐來看，一是要加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政主管部門之間的協(xié)調(diào)配合。綜合行政執(zhí)法改革的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約，促進(jìn)行政權(quán)依法運(yùn)行。因此，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)管職責(zé)的無縫銜接，需要進(jìn)一步以制度方式明確主管部門應(yīng)當(dāng)履行的與行政審批權(quán)相伴的“源頭監(jiān)管”責(zé)任以及綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的與行政處罰權(quán)緊密相關(guān)的“后續(xù)監(jiān)管”責(zé)任。同時，在監(jiān)管和行政處罰環(huán)節(jié)需要互相配合、予以協(xié)助的時候，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政主管部門都應(yīng)當(dāng)主動申請、積極配合，避免監(jiān)管與執(zhí)法的脫節(jié)。二是要通過建立健全常態(tài)化的公務(wù)合作制度推進(jìn)綜合行政執(zhí)法相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合。完善行政管理信息與資源共享機(jī)制，通過進(jìn)一步打破信息壁壘，加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他部門之間的相互銜接、配合與監(jiān)督；建立完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制與行政執(zhí)法協(xié)助機(jī)制，探索設(shè)立綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，細(xì)化信息互通、工作會商、執(zhí)法協(xié)助及爭議處理等合作規(guī)則；完善案件移送機(jī)制，暢通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他有行政執(zhí)法權(quán)的部門的違法案件互送渠道，保障違法案件查處的及時性，提高行政執(zhí)法的效率和效果。

（三）強(qiáng)化綜合執(zhí)法活動監(jiān)督

推行綜合執(zhí)法，就綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身而言，集中了大量的行政執(zhí)法權(quán)，需要加強(qiáng)監(jiān)督和約束。包括明確綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，進(jìn)一步公開各項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法程序，建立行政執(zhí)法考核、責(zé)任追究機(jī)制等。特別是要進(jìn)一步暢通對不當(dāng)或違法行政執(zhí)法行為的投訴、申訴渠道。目前，福州市許多領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都建立了群眾監(jiān)督舉報平臺，但更為重要的是對于群眾反映的問題、提出的建議應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查，對違法或不當(dāng)行政執(zhí)法行為依法予以處理，并將調(diào)查或處理結(jié)果及時公開或反饋，才能讓公眾監(jiān)督真正成為促進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)依法運(yùn)行的一把利劍。同時，還應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行過程中對各相關(guān)部門履職情況的監(jiān)督。通過對行政主管部門的源頭監(jiān)管責(zé)任、檢測勘驗(yàn)部門的配合執(zhí)法責(zé)任、公務(wù)合作制度中聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)助執(zhí)法部門的相關(guān)責(zé)任等的制度化，倒逼行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的依法履責(zé)、多方協(xié)作和統(tǒng)一高效。

（四）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化管理，嚴(yán)格綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中執(zhí)法人員的錄用標(biāo)準(zhǔn)，從政治素養(yǎng)、法治思維、專業(yè)水平、綜合素質(zhì)等方面進(jìn)行考察和篩選。持續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍在業(yè)務(wù)知識、法律素養(yǎng)、執(zhí)法水平、專業(yè)技術(shù)應(yīng)用等方面的培訓(xùn)力度，嚴(yán)格實(shí)行持證上崗制度，提高執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。加強(qiáng)對行政執(zhí)法過程中落實(shí)程序規(guī)則的培訓(xùn)和抽查，以執(zhí)行程序的嚴(yán)格遵守促進(jìn)行政執(zhí)法的合法、規(guī)范和統(tǒng)一。

（五）努力改善行政執(zhí)法環(huán)境

對于行政執(zhí)法環(huán)境的改善，首要的應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身的規(guī)范執(zhí)法入手，逐步樹立綜合行政執(zhí)法的公信力。在執(zhí)法過程中應(yīng)更注重與行政相對人的溝通，特別是與行政相對人有利害關(guān)系的信息都應(yīng)予以告知，對行政處罰的依據(jù)和理由予以充分說明。明確暴力抗法行為的認(rèn)定和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依照法律規(guī)定對涉嫌違法犯罪的暴力抗法行為移交司法機(jī)關(guān)予以處理。其次，要切實(shí)加強(qiáng)對城市管理綜合行政執(zhí)法工作重要性的宣傳，提高對綜合行政執(zhí)法的認(rèn)識，增進(jìn)溝通協(xié)作。要深化“誰執(zhí)法、誰普法”制度，加強(qiáng)對綜合行政執(zhí)法的宣傳力度，充分利用門戶網(wǎng)站、APP客戶端、微信公眾號、宣傳展示行政執(zhí)法單位的重點(diǎn)工作、重大項(xiàng)目等有關(guān)情況，宣傳改革舉措、亮點(diǎn)工作及成效，全面展現(xiàn)行政執(zhí)法系統(tǒng)優(yōu)秀成績和良好形象，樹立嚴(yán)格守法、規(guī)范執(zhí)法的典型。再次，要積極開展行政執(zhí)法改革績效的社會評價工作，強(qiáng)化群眾監(jiān)督，同時，因勢利導(dǎo)，提高民眾的法律意識、公德意識和城管意識，動員大眾積極支持城市綜合行政執(zhí)法，增強(qiáng)社會協(xié)同治理，提升城市綜合行政執(zhí)法水平。