日本的新能源開發利用政策及其啟示

尹小平，孫 璞

（吉林大學東北亞研究院，長春 130012）

0 前言

新能源產業，作為新興產業和戰略產業，在傳統能源極度匱乏的日本，可謂政策支持中的重中之重。由于日本經濟模式的政府主導性，在實現經濟趕超的保障供給能力的目標下，其經濟政策的主要手段便是具有具體功能的產業政策與經濟計劃，這是日本經濟政策區別于歐美以財政金融政策為中心的經濟政策體系的主要特性。而日本在產業政策和經濟計劃的實施及其效果方面，更取得了舉世矚目的成功，這一點在20世紀70年代以來的新能源產業發展上也體現得十分明顯。

1 日本新能源開發利用政策之目標——方向指引性

日本能源政策的總體目標，是實現能源安全（Energy Security）、 經 濟 增 長（Economic Growth） 和 環 境 保 護（Environmental Protection），即新能源3E目標。在三者結合的目標引導下，日本政府在促進新能源產業發展的同時，與經濟增長和環境保護有機結合起來共同發展。在這一原則性目標下，日本新能源開發利用的子目標則包括以下三個。

1.1 完成《京都議定書》規定的減排溫室氣體目標

1997年，在京都召開的世界環境會議上，日本政府簽署了《京都議定書》，承諾在2008—2012年期間，溫室氣體（GHG）排放量比1990年減少6%。為此，日本相關企業紛紛承擔起社會責任，發布“可持續發展報告書”，增強了發展新能源產業的信心和動力，而政府則分別從供應方和需求方采取措施予以支持。

1.2 著力提高能源使用效率

由于能源匱乏，日本一直十分重視提高能源使用效率，自20世紀70年代以來，日本的能源效率已經有很大提高。而日本經濟產業省編制的《新國家能源戰略》提出要大力發展節能技術和新能源產業，爭取到2030年前將全國的整體能源使用效率提高30%以上。

1.3 實施能源多樣化，開發利用新能源

1973年第一次石油危機后，日本開始推行擺脫依賴石油的政策，增加液化天然氣的使用，發展核能和水力發電。作為能源多樣化戰略的重要一環，日本更是加強了對風力、太陽能、燃料電池以及其他新能源的開發利用。通過這些努力，日本的能源多樣化戰略取得了顯著成果，對石油的依賴程度明顯減少。

2 日本新能源開發利用政策之計劃——戰略引領性

新能源產業是技術含量很高的綜合性高技術產業，具有高風險、高投入的特點。基于此，日本在進行新能源開發利用時，始終注重制定明確的發展計劃來加以推行，通過對新能源開發利用各類主體進行戰略性統領與引導，促進其沿著正確方向發展。日本新能源戰略計劃經歷了多輪的調整，不斷地演化，盡管每個戰略計劃都是各屆政府基于當時特定環境條件制定的，但從長時期來看，每一個戰略計劃，都不同程度地為日本推進對新能源的開發利用起到了指導作用。日本新能源戰略計劃及其相應的戰略引領目標如下：

第一階段：20世紀70-80年代，實施了“陽光計劃”“月光工程”“環境保護技術開發計劃”。

①“陽光計劃”以優先發展太陽能、輔助發展其他可再生能源的總體思路，開辟了日本能源發展計劃轉向可再生能源的路徑。制定適合本國的能源戰略，直接影響著本國的能源供給及需求，間接影響著本國的經濟社會發展；②“月光工程”的關鍵詞是減排、技能。這兩個關鍵詞實際上貫穿于新能源戰略的制定和實施的過程中，也是新能源戰略落實的具體辦法。強調節能是月光工程的一大特點。月光工程的另一特點就是僅僅圍繞技術開發進行部署和安排；③“環境保護技術開發計劃”，該計劃在1973年實施陽光計劃的過程中，旨在把研究重點放在地球環境，保護生態系統

第二階段：20世紀90年代，實施了“新陽光計劃”“新能源大綱”“環境保護與新商業活動發展計劃”

①“新陽光計劃”的宗旨有三方面：第一強調商業化。這是新能源開發利用的深化，以原有可再生資源的開發利用政策為出發點，要將可再生資源的開發利用與市場聯系起來；第二強調經濟增長。是綠色能源的開發利用的外延，在原有基本的綠色能源產品應用基礎上，要將綠色能源的開發利用與社會進步聯系起來；第三強調環境保護。是可再生能源的開發利用的紅利，在原有基本的可再生能源的開發利用基礎上，注重生態系統的改善；②“新能源大綱”確定在太陽能發電、環保汽車和其他項目的應用為優先發展地位，并列出至2000年各指標應達到的目標。新能源大綱的通過，大大促進了可再生資源產業的快速發展，如可再生資源汽車產業。新能源大綱的通過，也特別強調了利用可再生資源發電的相關內容；③“環境保護與新商業活動發展計劃”的核心內容是綠色資源產業的發展，強調在綠色資源的開拓和應用過程中，要倡導綠色資源開發的商業化。

第三階段：21世紀初，實施了“生物質能源綜合戰略”“新能源產業遠景構想”“新國家能源戰略”“核國家計劃”。

①“生物質能源綜合戰略”特別強調針對生物質能這一新資源制定全方位的開拓和應用發展計劃，也要求參與新能源開發利用的主體和個人，積極參與生物質能的發展；②“新能源產業化遠景構想戰略計劃”強調大力發展太陽能和風能新能源產業，努力提高綠色資源消費占總能耗的比重；③“新能源產業遠景構想”，目標是在2030年以前，把太陽能和風能發電等新能源技術扶持成產值達3萬億日元的支柱產業之一，從而進一步擺脫對石油的依賴，將日本對石油的依賴程度從目前的約占能源消費量的50%降低到40%，而新能源將上升到20%，提高日本新能源產業的國際競爭力。該戰略計劃強調兩個關鍵詞：產業、石油依存度。日本為了保證不過度依賴石油這一重要目標的順利實現，制定了相宜、有效的具體措施和行動計劃，即大力發展可再生資源產業中的核電；④2011年，福島核事故爆發以后，核能的開發和利用出現了巨大的挑戰，日本核國家計劃被迫調整，使原來的以核能為主導的新能源發展概念發生了動搖，日本政府的可再生能源發展計劃發生了重大調整。其中，“可再生能源電力全量購入制度”（即“FIT計劃”）的實施就具有標志意義。計劃中規定電力公司有義務以固定價格全部收購家庭及民間企業投資所產生的太陽能、風能、地熱等可再生能源電力。日本政府實施“FIT計劃”是對降低核能發電的一大舉措，在關閉核電站導致日本電力短缺的背景下，日本政府迅速調整綠色資源發展規劃，選取了替代核能的其他綠色能源，重新又將太陽能、風能提到了重點發展的重要地位。

3 日本新能源開發利用政策之激勵——利益驅動性

日本政府在新能源的開發利用上，注重通過財稅金融政策對相關主體進行激勵。在這方面，日本政府的作為不可不謂“額度巨大，形式多樣”。如1993年推出“新陽光計劃”后，每年撥款570多億日元，其中約362億日元用于研究新能源技術、能源輸送與儲存技術等。同時，從具體激勵形式上也兼具靈活性與多樣性。

3.1 財政補貼政策

（1）投資補貼：日本政府制定了有效的財政政策，利用政府調整經濟杠桿，每年向從事新能源事業的公司發放獎勵性補助金，以財政補貼支持企業開發利用新能源。對進口石油征收的稅款轉化為可再生能源應用主體直接的資金支出，同時體現出財政對可再生能源應用主體的物質支持具有專款專用的特點。

具體措施包括對大規模引進風力發電、太陽光發電、太陽熱利用及廢棄物發電等或宣導新能源的公共團體的事業費及推廣費予以50%以內的補助；對于符合新能源法認定標準的新能源推廣項目，對其事業費的1/3進行補助；另對非營利組織給予支持，以協助和推廣新能源事業的發展。

（2）對個人及家庭的補貼：主要是針對新能源的消費者進行財政補貼，目的在于最大限度地鼓勵和支持日本民眾大量消費新能源，將新能源作為生活消耗的主要來源，例如如果消費者消耗1千瓦新能源，則會得到9萬日元的直接補貼。如為了大力促進太陽能的應用，自2009年l月1日開始，日本政府向應用太陽能的私人主體提供財政補貼，在此項對消費者實施的資金支持下，日本家庭應用太陽能發電、供熱快速擴展開來，太陽能這一新能源得到了迅速的發展。

3.2 金融政策

為了促進新的、綠色能源的開發利用，促進和加快綠色資源企業的發展，日本政府在金融政策方面采取了如下具體政策：①對能源產業實施優惠的貸款政策，體現為低息貸款和信貸擔保，如安裝太陽能系統的用戶可享受優惠的中長期貸款，貸款利率為同期同類利率基礎上給予一定折扣；②為了鼓勵和支持可再生能源企業的發展，提供各種配有優厚條件的項目，如海外項目低率貸款，對有海外合作的氫能開發項目提供優厚的低率貸款政策；③為了促進和加快新能源企業的發展，為其提供各種援助項目、激勵政策性銀行等金融機構推行的衍生產品，為綠色資源產業提供全面的經營和風險控制等；④吸引民間資本的投入。

3.3 稅收政策

在促進可再生資源發展實施的征稅規定上，日本政府制定的課稅力度較輕，更多體現于過程和起點上的傾斜。從給予的優厚條件形式來看，更多體現于間接上的優待。對于可再生資源行業課稅力度較輕的體現形式，更多強調的是過程中的政策傾斜，而不是結果上的政策傾斜：①在推動綠色資源發展實施的國家預算政策上，日本政府通過國家預算資金促進綠色資源領域的開辟和綠色資源產品的應用；②在促進可再生資源發展實施的征稅規定上，日本政府制定的課稅力度較輕，更多體現于過程和起點上的傾斜；③從給予的優厚條件形式來看，更多體現于間接上的優待；④對于可再生資源行業課稅力度較輕的體現形式采取較多的非直接的課稅方式，更多強調的是過程中的政策傾斜，而不是結果上的政策傾斜。

4 日本新能源開發利用政策之保障——法律強制性

在新能源的開發利用上，日本政府始終遵循法治原則，注重以立法為其保駕護航。日本政府促進新能源開發利用的法律體系包括各個級次的法律及規范性文件。這里，只階段性地列舉幾個有代表性的法規。

（1）1979年制定《節約能源法》，該法的頒布旨在用強制性保障手段約束參與可再生能源發展的私人主體要實施的提高能源利用率行為，法律的內容根據時代的變遷不斷被修訂。經過幾次修改，《節約能源法》的內容也越來越全面，包括節能減排、節能運輸的一般原則、基本原則、建筑物節能措施、細則、懲罰條例等，規定的內容覆蓋范圍較廣，相關規定更加具體化、標準化、嚴格化，已經成為一個重要的法律保障和節能工作，引導企業實施理性的行為。日本政府的支持行為具有較強的指導性和針對性。為企業和個人提供法律判斷標準和行為限制規定。

（2）1980年頒布實施的《替代石油能源法》，在選擇替代石油的可再生資源種類上，從法律角度給予了明確規定，重點支持太陽能等若干種可再生資源領域的開辟及衍生產品的應用。

（3）進入20世紀90年代后，日本加快了新能源的立法工作，一系列法律、法規的陸續出臺，為新能源的開發和利用提供了必要的支撐。

1）1997年制定的 《關于新能源利用的促進特別措施法》，簡稱《新能源法》。該法律規定國家政府認定先進新能源利用技術的標準，經營者可向國家提請新能源利用的申請，從而獲得國家、地方政府對經營者的資金支出。該法律認定的參與新能源發展的主體包括企業、個人及團體組織等，應作為優先鼓勵的對象。

同時，日本政府在該法中制定的政策目標及具體措施包括如下六個方面：①通過大規模生產，以降低成本，促進新能源開發和消費市場的形成；實施具有示范效果的項目；②支援地方企業引進新能源，支持地方企業和個人開發可再生能源，促進地方可再生資源產業的形成；③剩余電力收購制度的制定和落實；④通過提高可再生資源應用方法的水平，來降低可再生資源應用成本；⑤通過社會團體對清潔能源領域的開辟和相關產品應用的宣傳，鼓勵民眾大量使用清潔能源，促進清潔能源的發展；⑥吸引外資推進清潔能源海外交流項目。

《關于新能源利用的促進特別措施法》強調的關鍵詞之一是市場，在此法中強調國家實施行政手段，對新能源開發利用進行行政干預，但同時也強調“看不見的手”發揮的作用，推動新能源發展要與商業化相連接，包括國內商業和國際商業的連接。該法強調促進可再生能源應用的相關政策，是為可再生能源衍生品開拓國內領域和國際領域提供的法律保障，為新能源進入國內領域、國際領域創造一切優勢條件。這些軟環境建設的目的，都是為新能源進入國內市場、國際市場提供配套措施和有利條件。

在促進清潔能源使用上，《關于新能源利用的促進特別措施法》，針對新能源開發利用參與者，盡可能鼓勵私人主體投資可再生能源領域，同時強調清潔能源的推廣是責無旁貸的，是每一個參與者的責任和義務；另外，從政府監管的角度，在開發和利用新能源，政府又通過有效措施來鼓勵新能源的生產和消費，同時要求政府各部委之間就新能源的發展問題做到信息共享、經驗交流、跨區域合作，在政府監管層面避免各自為政，導致管理低效或無效。

2）2003年頒布的 《日本電力事業者新能源利用特別措施法》，也是日本綠色資源發展法律體系的關鍵組成部分。該法律的制定旨在從供給側方面強調電力的持續供應問題。

該法從量化角度將政府令的目標具體化，制定以后8年間發電事業者應用可再生資源發電的量化目標，并強調在特殊情況出現時，有必要靈活調整電力事業者應用可再生資源發電的量化目標。

該法主要規定發電企業應用綠色資源發電的基本義務，對綠色資源的應用有硬性的固定條款，并且必須按規定的量化標準應用綠色資源進行發電。該法提到的綠色資源主要包括太陽能、風力、水力、地熱。在消費綠色資源的數量上，也必須遵循經濟產業省規定的量化指標。經濟產業省規定電力企業利用綠色資源的基準利用量，一旦電力企業可再生資源的利用量未達到規定的基準利用量，電力企業必須做出適當的解釋，如果無法做出適當利用的解釋，經濟產業省大臣會對沒有達到基準利用量的電力企業問責，并做出適當的經濟處罰。

該法的頒布，一方面是保證日本本土電力供應的充足和穩定，另一方面是促進可再生資源領域的開辟和衍生品應用的重大推動措施，極大地促進了可再生資源的開辟和衍生品的應用，推動電力企業盡可能多地使用可再生資源進行發電，對可再生資源參與者具有強制約束力。

5 日本新能源開發利用政策之疏導——道義勸誘性

日本政府在經濟政策實施過程中，善于利用日本社會所特有的民族至上、歸屬群體和知恥報恩等重視群體、崇尚和諧的社會文化傳統，在對企業進行說服過程中，甚至有時也用道義啟發與勸說的方式。在新能源的開發利用上，無論是對企業的生產和消費，還是個人及家庭的消費，日本政府通過其“廣聽廣報”制度，進行行之有效的引領和教育，增強其環境意識和新能源生產消費意識。如鼓勵企業和個人積極參與清潔型資源的開辟和清潔型資源產品的應用，鼓勵參與主體重視節約能源，減少常規資源的消耗，促進清潔型資源的開辟和清潔型資源產品的應用。

日本政府通過廣泛宣傳、鼓勵政策推進綠色資源產業的形成與環境保護的雙重效果，提高公眾的節約意識，鼓勵企業投資綠色資源產業的同時提高日本民眾的節約意識。日本政府在大力發展新能源產業的同時，將節能、環保理念融入新能源生產者和消費者意識中。日本推行新能源建設的同時與二氧化碳減排工作緊密結合。另外，日本政府大力開展新能源教育，增強新能源開發利用的宣傳力度，提高民眾使用和消費新能源產品的積極性，最大限度地調動民眾開發和利用新能源的主觀能動性。

日本政府還實施社會宣傳和學校教育雙重措施，加大可再生能源開發利用的教育普及力度，樹立全民節約環保理念，形成國家領導、全員參加介入的良好氛圍，實現開辟可再生資源領域與環境保護的有機結合。

6 日本新能源開發利用政策的啟示

在世界資源、能源日益短缺的背景下，促進新能源的開發利用，對于資源嚴重匱乏的日本，其意義自不待言，而對于經濟快速發展的我國，其意義同樣是不言而喻的。通過對日本新能源開發利用政策的探討，總結出如下幾點對我國新能源開發利用的啟示。

6.1 構建著眼長遠、目標明確的新能源政策體系

目前，我國新能源政策中央立法和地方制定的相關能源政策體系還不夠完備，特別是關于清潔型能源的相關政策法規相對缺乏。

借鑒日本的經驗，中國新能源政策體系的構建，一方面要考慮本國開發利用政策的特色，另一方面又要借鑒國外開發利用政策體系的內容，并且時刻關注我國新能源不同發展階段體現出的特點；同時，在新能源開發利用的初期階段，政府必須對相關企業予以財政資金的支持，進而建立完整統一的新能源技術與裝備標準體系；完善可再生能源法律法規及規范性文件，讓公眾明確哪些行為是允許、鼓勵的，哪些行為是禁止、打擊的，給公眾及具體參與者以明確的指示和引導。當然，這需要新能源法律法規和規范性文件要有較強的明確性和穩定性，從而創造穩定的新能源技術創新投資環境。

6.2 強化新能源政策落實的經濟激勵力度

日本政府促進新能源開發利用政策的順利實施，相應的財政、稅收、金融等方面的配套政策起到了強力的輔助作用。通過財政、稅收、金融等方面的配套措施的落實，使日本新能源開發利用主要主體更趨向于規模化，更富有創新性。

借鑒日本經驗，更好地實施新能源政策，我國的財政、金融和稅收政策，在補貼的方式上，一是建議多采用間接補貼機制；二是中央政府及地方政府要對有海外項目的新能源企業提供貸款利息的補助；在補貼的力度上，加大對我國新能源產業企業走出去前期費用的補貼力度。適當擴大前期補貼的范圍，應包括設備購置費、場所租賃費、投資可行性研究支出等進行補助；要增強財政支持的針對性，建立財政專項基金；同時從稅收方面要構建新能源稅收政策體系；強調間接優惠形式。

6.3 重視新能源開發利用技術計劃的引領作用

明確而清晰的發展計劃，對于新能源開發利用和相關產業的發展發揮著重要的引領和推動作用。日本政府制定了有針對性的新能源技術發展計劃，從戰略角度高度重視新能源技術的研究和開發，同時還制定相配套的政策措施，來落實新能源技術發展計劃，如實施對新能源技術研究開發投入大量財政資金等積極的財政政策，都大大推動了日本新能源技術的進步。先進的新能源技術也成為日本參與國際合作的重要砝碼，也促進了日本新能源產業的規模化和市場化的形成。雖然每個國家的資源情況、制度等基本國情不同，但日本的新能源技術仍值得借鑒。

新能源技術發展方向，需要國家利用行政手段加以指引。應從戰略高度，從宏觀層面提出我國綠色能源發展的總體方向。在企業創新有限的條件下，建議國家牽頭選定有代表性的示范項目作為引領工程，鼓勵企業積極參與示范項目，并且對示范項目給予多個層面的優惠政策，讓新能源企業看到從事新能源事業有優惠的條件和可觀的發展空間，政府牽頭引領起到激發企業主動參與新能源事業的積極性。除了政府財政資金的投入外，還要發揮調動社會方方面面多渠道的資金支持，嘗試采用PPP模式推動可再生資源應用方法的改善，發揮市場資源配置的基礎作用。