法治思維視角下公眾參與政府治理研究

丁佳如

（天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134）

1 基本概念

1.1 法治思維

劉平學(xué)者在《法治與法治思維》中將法治思維加以分析，認(rèn)為法治思維包括法的價(jià)值思維（自由、公平、正義、秩序、效率）、法理思維、法的推理思維、法的平衡思維、正當(dāng)程序思維、法經(jīng)濟(jì)思維，并在每個(gè)章節(jié)對(duì)這些內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)的論述。現(xiàn)實(shí)意義上的法治思維是指在行政過程中，官員在法治理念基礎(chǔ)上，通過運(yùn)用法律的條文、規(guī)范、原則、精神、邏輯，對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行分析判斷、推理，最終做出決定的思想活動(dòng)過程。

1.2 公眾參與

公眾參與是指在行政事務(wù)活動(dòng)中，公眾基于自身利益或公共利益的考慮，通過法律規(guī)定的常規(guī)渠道向政府決策部門表達(dá)自身的利益訴求，按照規(guī)定程序合理有序地參加到行政決策中去，以期能夠影響政府決策，達(dá)到保護(hù)自身利益、維護(hù)公共利益的最終目的。

1.3 政府治理

一般意義上的政府治理，是指政府作為“一元”治理主體，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的過程。但是當(dāng)代社會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公眾公民意識(shí)的覺醒和參與態(tài)度的轉(zhuǎn)化，政府治理逐漸由“一元”治理主體向多元治理主體轉(zhuǎn)變，政府部門也逐漸在充分尊重民意的基礎(chǔ)上做出決策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。

2 公眾參與政府治理問題分析

2.1 公民參與能力與動(dòng)力不足

當(dāng)前我國(guó)公眾參與動(dòng)力與參與能力有限，公民參與意識(shí)不足，在公眾參與治理的過程中無(wú)法達(dá)到積極有效的效果。原因在于我國(guó)公眾深受我國(guó)古代傳統(tǒng)思想如“君臣觀”“官本位”等思想影響，認(rèn)為政府治理的主體只有政府“一元”主體，大多數(shù)公民對(duì)治理采取一種政治冷漠的觀望態(tài)度。另外，政府治理過程較為復(fù)雜，需要參與者有必需的知識(shí)與技能，而我國(guó)有些公民所接受教育水平有限，沒有能力參與到政府治理過程中去。公眾的主觀原因與客觀原因共同制約著其對(duì)政府治理的參與。

2.2 社會(huì)組織發(fā)展不完善

由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，社會(huì)出現(xiàn)不同的多元化的利益群體，他們自發(fā)組成社會(huì)組織，代表著他們的利益訴求，并通過各種渠道來(lái)表達(dá)他們的利益訴求以保護(hù)他們的利益。一般來(lái)說，有組織的參與比公民個(gè)人參與節(jié)約時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本，而且由于社會(huì)組織的專業(yè)性更強(qiáng)，參與效果更佳。但是我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展比較落后，社會(huì)組織自身發(fā)展不足，總體數(shù)量較少，結(jié)構(gòu)不合理，獨(dú)立性不強(qiáng)，社會(huì)認(rèn)同度不高；政府和社會(huì)對(duì)社會(huì)組織的扶持力度不夠；對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管不到位，對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管力量薄弱，管理制度設(shè)計(jì)不完善；社會(huì)組織內(nèi)部管理不善，存在日常管理松散，官僚化的傾向明顯，財(cái)務(wù)管理混亂等問題。這些問題嚴(yán)重影響著社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也影響著公眾參與政府治理的效果。

2.3 政府應(yīng)對(duì)能力不足

地方政府官員的態(tài)度能夠左右公眾參與政府治理，有的政府官員鼓勵(lì)公眾參與。相反，有的政府官員認(rèn)為公眾參與提高了政府治理過程的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，政府沒有多余的精力來(lái)應(yīng)對(duì)來(lái)自各方不同的利益訴求。他們懼怕公眾參與，他們?cè)诿鎸?duì)公眾參與政府治理的時(shí)候，受傳統(tǒng)思想的影響更加趨向于精英決策、閉門決策。

信息公開是公眾參與治理的前提性條件，但是政府在公開信息時(shí)依然存在信息公開不完全，信息公開不徹底，重要信息不公開等問題，導(dǎo)致公眾無(wú)法在政府治理過程中獲得相關(guān)信息，對(duì)治理過程不了解，無(wú)法充分地參與到政府治理過程中去，嚴(yán)重影響著公眾的參與效果。

即使公眾參與了政府治理的過程，表達(dá)了利益訴求，但是政府對(duì)其訴求存在處理不充分的問題。嚴(yán)格意義上來(lái)講，政府應(yīng)該將公民的利益訴求進(jìn)行統(tǒng)一的分類整理，經(jīng)各方論證后，合理的訴求被采納，不合理的訴求或者因合理原因而未被采納的訴求要想辦法告知公眾不被采納的理由。但是在政府治理過程中，地方政府在處理公眾的利益訴求時(shí)回應(yīng)性不強(qiáng)，打擊了公眾的參與積極性，影響了公眾的后續(xù)參與激情與態(tài)度。

2.4 法律法規(guī)不健全，配套機(jī)制不完善

法是治國(guó)之善器，但是我國(guó)關(guān)于公眾參與的法律法規(guī)散落分布在各法律文件中，目前并沒有形成統(tǒng)一的關(guān)于規(guī)定公眾參與政府治理的綜合性的法律。另外，公眾參與政府治理過程復(fù)雜，需要有適合的法律法規(guī)在宏觀上規(guī)范公眾、利益集團(tuán)、政府的權(quán)利與義務(wù)和政府治理過程中的相應(yīng)程序。要對(duì)公民參與政府治理進(jìn)行法律的保障。

3 完善公眾參與政府治理的建議

3.1 培育公民參與能力與動(dòng)力

提高公眾參與的能力與動(dòng)力，培養(yǎng)公眾參與的積極性，提高公眾的參與意識(shí)，培育一個(gè)合乎理性的、民主法治的公民社會(huì)。要確保教育質(zhì)量不斷提高，均衡發(fā)展，將公民參與的內(nèi)涵、精神、意義、原則、實(shí)踐等內(nèi)容融入我國(guó)教育的各個(gè)階段，借鑒美國(guó)等先進(jìn)的培育公民的經(jīng)驗(yàn)，使公眾參與到社區(qū)服務(wù)中來(lái)，鍛煉自己的參與能力。另外，著力在全社會(huì)孕育參與式的文化氛圍與社會(huì)氛圍，促進(jìn)旨在培育公民品質(zhì)和公共精神的公民教育，為公民搭建一個(gè)參與的平臺(tái)，使公民參與到公共生活中，讓公民在實(shí)踐中培育自身的參與能力，提高自身的參與動(dòng)力，培養(yǎng)自身的參與意識(shí)，打造從理論到實(shí)踐的參與，培養(yǎng)出合格的具有參與熱情與參與能力的理性公民。

3.2 發(fā)展社會(huì)組織

為確保公眾的有效參與，必須大力培育發(fā)展社會(huì)組織。要為培育社會(huì)組織確定好相關(guān)的制度，比如將社會(huì)組織的登記門檻適度降低，對(duì)其登記制度進(jìn)行改革；確定對(duì)社會(huì)組織的日常管理制度，做好相關(guān)的培養(yǎng)扶持以及評(píng)價(jià)監(jiān)督工作；政府要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)力量并且建立專門的評(píng)估監(jiān)督社會(huì)組織的機(jī)構(gòu)；政府與社會(huì)加大對(duì)社會(huì)組織的支持力度，更好地培育社會(huì)組織，制定社會(huì)組織的培育規(guī)劃，大力培養(yǎng)社會(huì)組織所需的專業(yè)人才，加大對(duì)社會(huì)組織的資金扶持力度，做好對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估監(jiān)督工作。事實(shí)證明，社會(huì)組織的良好發(fā)展能夠更有效地提高公眾參與政府治理的質(zhì)量與效果。

3.3 培養(yǎng)政府的應(yīng)對(duì)能力

首先，我國(guó)地方政府官員對(duì)于公眾參與的不同態(tài)度以及掌握的裁量權(quán)左右著公眾能否有效地參與到政府治理過程中去。受傳統(tǒng)思想文化的影響以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政體制的影響，我國(guó)一些地方官員對(duì)于公眾參與的價(jià)值認(rèn)識(shí)不正確，他們只注重公眾參與的表面價(jià)值而忽略了公眾參與真正的內(nèi)在價(jià)值，即民主與法治的價(jià)值。這就要求官員對(duì)公眾參與的理念進(jìn)行矯正，認(rèn)識(shí)到公眾在政府治理過程中的主體地位并尊重、真正理解公眾參與政府治理的內(nèi)涵，正確認(rèn)識(shí)公眾在參與政府治理過程中所應(yīng)享受的權(quán)利與政府所應(yīng)該履行的義務(wù)，注重公眾參與政府治理過程所體現(xiàn)出來(lái)的內(nèi)在的本身所具有的民主價(jià)值與法治價(jià)值，承認(rèn)公眾參與能夠得到更好的效力。真正地轉(zhuǎn)變政府官員理念，對(duì)公眾參與政府治理重新認(rèn)識(shí)，更好地鼓勵(lì)公眾參與的積極性，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

其次，我國(guó)存在信息公開不全面的情況，為提高政府公開信息的質(zhì)量，應(yīng)該盡快出臺(tái)一部完整的《政府信息公開法》來(lái)保障公眾的知情權(quán)。為了確保公眾在參與過程中能夠掌握足夠的有效信息，政府應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)條例向社會(huì)公眾公開與政府治理相關(guān)的信息，確保政府公開的信息準(zhǔn)確、完整、客觀、連續(xù)、有用、易理解。在公開信息的過程中不僅要考慮客觀的實(shí)際情況，還要悉心聽取公眾對(duì)于信息的要求，提高政府的信息質(zhì)量意識(shí)。為公眾參與政府治理提供良好的前提條件。

最后，法律賦予政府在治理過程中有相應(yīng)的自由裁量權(quán)。公眾在參與階段中存在政府對(duì)公眾的合理訴求回應(yīng)性不強(qiáng)或者不回應(yīng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾參與政府治理形式化。如一些被報(bào)道的聽證會(huì)，即使有公眾在會(huì)議上表達(dá)了自己的不同見解，但是并沒有得到政府的回應(yīng)，不了了之，影響了政府的公信力。事實(shí)上公眾有在政府治理過程中表達(dá)利益訴求以后獲得政府回應(yīng)的權(quán)利以及合理的訴求被政府采納的權(quán)利。因此政府應(yīng)該在公眾參與政府治理過程中保護(hù)公眾的政見表達(dá)權(quán)、獲合理回應(yīng)權(quán)、合理政見采納權(quán)，遵照法律法規(guī)履行政府應(yīng)該履行的保證公民正常有序參與政府治理的義務(wù)。

3.4 健全法律法規(guī)及配套機(jī)制

我國(guó)公眾參與政府治理的配套機(jī)制不盡完善，以公眾參與為核心的政府治理與地方政府的一些相關(guān)配套制度結(jié)合起來(lái)能夠更加有效地實(shí)現(xiàn)政府治理的法治性、民主性、科學(xué)性與有效性。為使公眾參與政府治理達(dá)到最大的有效性，應(yīng)該制定一系列嚴(yán)格的配套機(jī)制，確保公眾的有效參與。建設(shè)良好的動(dòng)力機(jī)制，發(fā)展和提高公民意識(shí)，培育公民的參與能力與參與動(dòng)力，使公民從被動(dòng)參與轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與。建設(shè)選拔機(jī)制，規(guī)定如何科學(xué)選拔參與人。建設(shè)一套利益表達(dá)機(jī)制，根據(jù)法律法規(guī)和地方政府的實(shí)際情況設(shè)立具體的公眾參與政府治理的模式。建設(shè)協(xié)商民主機(jī)制，確立政府治理過程中的討論、博弈制度，保證公眾、社會(huì)組織、各方利益集團(tuán)、專家、政府能夠公平地討論利弊，共同商討出符合公共利益的治理方案。建設(shè)一套政府回應(yīng)制度，對(duì)公眾合理的訴求應(yīng)該及時(shí)予以正面回應(yīng)，對(duì)不被采納的利益訴求也應(yīng)及時(shí)回應(yīng)，注重公眾在參與過程中的感受，改變政府因受“官本位”傳統(tǒng)思想的影響而只注重向上回應(yīng)的習(xí)慣，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，普及更新政府的回應(yīng)方式，提高政府的回應(yīng)效率。建立一套公眾監(jiān)督制度，使公眾參與到政府治理的全過程中去，評(píng)價(jià)監(jiān)督政府治理。

主要參考文獻(xiàn)

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