居家養老服務績效評價體系研究

摘 要：在人口老齡化日益加劇的形勢下，家庭養老和機構養老由于其自身存在的限制因素，不能滿足老年人的養老需求，而居家養老作為一種新型養老模式，在應對老齡化社會中的作用日益凸顯。因此建立科學的績效評估體系，確保居家養老服務的長效發展尤為重要。文章主要從居家養老績效評價指標體系和居家養老服務績效評價中面臨的困境及改進建議兩個方面入手，研究居家養老服務績效評價。

關鍵詞：居家養老服務；績效評價；困境與改進建議

一、問題的提出

人口老齡化社會的到來要求養老服務必須多元化，才能滿足老年人的需求。目前，全球60歲以上人口已達6億，有60多個國家的老年人口達到或超過人口總數的10%，進入人口老齡化的社會行列。第六次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%，我國龐大的老齡人口使養老問題日益凸顯，對養老服務提出了多樣化、多層次的需求，機構養老或者家庭養老遠遠不能滿足老年人的需要，也將造成很多負擔，因而政府迫切需要把部分養老服務工作轉移給企業或其他社會組織，實現公共服務供給的多元化，政府養老服務轉移的方式之一就是政府購買居家養老服務。

居家養老服務在作為一種新的養老服務模式，在應對老齡化社會中作用日益凸顯，但是，目前對這一新模式的研究還處于起步階段。政府購買居家養老服務的根本目的是為老年人提供質量更好、效率更高的服務，因此建立科學的績效評估體系，確保政府購買服務質量對于推進我國政府購買居家養老服務的發展有著重要而深遠的意義。

二、居家養老服務績效評價體系構建

（一）居家養老服務對象的評估

居家養老服務對象的評估，是指科學確定老年人服務需求類型、照料護理等級以及明確護理、養老服務等補貼領取資格等，由專業人員依據相關標準，對老年人生理、心理、精神、經濟條件和生活狀況等進行的綜合分析評價工作，評估的重點包括老年人是否具有居家養老服務的需求以及是否具備居家養老服務對象的主體資格。2013年8月，中國民政部發布了《老年人能力評估》（民政行業標準），主要從日常生活活動、精神狀態、感知覺與溝通、社會參與四個方面（詳見表1）對老年人進行評估，為居家養老服務對象評估提供了規范的、統一的、具有可操作性的工具。

（二）居家養老服務機構的評估

居家養老服務的主要供給者是居家養老服務機構（主要是居家養老服務中心或者居家養老服務站），居家養老服務機構的職責一方面是滿足老年人居家養老服務需求，另一方面是提高老年人及其家屬對居家養老服務行為的滿意度，為了達到目的，一方面，居家養老服務機構要提供老年人所需要的包括生活照料、醫療保健、社會交流、精神慰藉、文化生活等在內的居家養老服務，另一方面，也要在設施設備、人員配置、制度建設等方面加強建設。因此，對居家養老服務機構的評估應該主要圍繞設施設備、人員配置、制度建設、服務行為、質量管理五個方面進行，詳見表1。

（三）居家養老服務工作者的評估

居家養老服務的直接提供者是居家養老服務工作者，居家養老服務工作者的個人素養和職業素養直接到居家養老服務的最終效果，其個人素養包括身體健康狀況、個人親和力等，其職業素養包括職業技能和職業道德兩個方面，因此加強對居家養老服務工作者的評估，能有效保障居家養老服務的質量。

（四）居家養老服務中政府職能分析

政府部門是居家養老服務的購買者，政府部門在居家養老服務發展過程中的作用主要表現在：第一，制定與居家養老服務相關的法律、法規和政策，并推動其實行；第二，加大對居家養老服務的資源投入，如資金投入、人力投入、場地投入等；第三，通過居家養老服務的信息化平臺建設，加強對居家養老服務的監督和管理；第四，加強居家養老服務的人才隊伍建設。

三、居家養老服務績效評價的困境及改進建議

（一）居家養老服務績效評價的困境

筆者于2017年7月和2018年7月兩次參與到南方某省X市的居家養老服務績效評估工作中，評估工作由X市民政局聘請專家組進行臺賬評審和實地走訪，專家組將評審結果提交給X市民政局。在評估中發現，居家養老服務仍存在一些困境，這些困境主要表現在：

第一，評估機構較為缺乏。目前，居家養老服務機構已經形成了市、區（縣、市）、街道（鄉鎮）、社區（村）四級網絡，在城市基本實現了全覆蓋。但是，面對數量龐大的居家養老服務機構，評估機構卻很缺乏，目前X市基本上沒有專門從事居家養老服務評估的機構。目前X市的評估工作主要采用內部評估和等級評估相結合的方法，對于A和AA級居家養老服務機構的評估，主要由各直接管轄單位進行評估，管轄單位根據評估結果推選優秀的機構參加AAA級居家養老服務機構評審。對于AAA級居家養老服務機構的評估，主要由X市民政局委托市內從事居家養老服務研究工作和實務工作的專家進行第三方評估。專門從事居家養老服務績效評估的評估機構缺乏，一方面將導致居家養老服務的績效評估缺乏穩定性，另一方面使服務對象對居家養老服務機構的實際績效缺乏了解，滿意度可能會隨之下降。

第二，評估過程不夠嚴密。以村社區居家居家養老服務站為例，居家養老服務績效評估流程缺乏完整性，這主要表現在：在評估之前，沒有做好良好的績效評估重要性宣傳，以評促建的效果難以達到；在評估過程中，由于收集績效評估信息的渠道較為單一，居家養老服務的績效評價指標體系中的指標、權重、規定有時難以精準把握；評估之后，績效評估的結果只運用到獎勵中，而沒有運用到懲罰中去，評估結果為優秀的居家養老服務機構可以得到更多的經費支持，但是那些設施不完善、人員配置不夠、服務質量差、服務不到位、滿意度低的居家養老服務機構并沒有得到相應的懲罰和教育。

第三，評估管理不到位。居家養老服務績效評估過程中，存在著諸多管理方面的漏洞，主要表現在：首先，居家養老服務績效評估的觀念比較淡薄，嚴密的過程評估難以做到，更多的是結果評估；其次，缺乏相應的保障制度，“誰評估”“評估誰”“如何評估”“何時評估”“如何獎懲”等等這些績效評估的核心環節缺乏一定的制定化規定，使得評估工作缺乏連貫性。

（二）提升居家養老服務績效評價的改進建議

為了提高居家養老服務質量，更好地做好居家養老績效評價工作，現提出如下建議：

第一，引入專業的評估機構。居家養老服務涉及較多的利益相關者，如政府、服務提供者、服務消費者等，為保證公平、公正、公開，專業的第三方評估機構顯得尤為重要，并且，在有條件的情況下，可以在專業評估機構之間引入競爭機制，以提高評估質量。構建“各級民政部門+財政部門+居家養老服務站（中心）+行業協會+服務對象及家屬+專業評估機構+新聞監督媒體”的多元主體評估機制（陳泓任，2014），實現專業評估與非專業評估、客觀性評估與主觀性評估的有效結合。另外，收集評估資料的途徑應該多元化，比如臺賬查詢、實地走訪、服務對象滿意度測評等。

第二，嚴格居家養老服務績效評估過程。以居家養老服務站為例，對居家養老服務站的績效評估流程包括：在評估之前，成立居家養老服務站的績效評估領導小組，制定居家養老服務站的各項績效考核目標及績效考核權重，制定績效考評方案，進行績效評估的動員與培訓工作；在實施階段，依據上一階段建立的居家養老服務站績效評估體系，采集績效數據，形成績效考核結果；在結果應用階段，公布績效考評的結果，接受各居家養老服務站的績效評估申訴，并將績效考評的結果運用到居家養老服務站的升級、獎勵、懲罰中。

第三，強化居家養老服務績效評估的監督管理工作。第一，強化各有關部門對居家養老服務績效評估的責任，把績效評估納入居家養老服務的重要工作內容。第二，加強對居家養老服務績效評估的監督，及時將評估結果對外公開，并建立評估對象的申訴機制，接受各界監督，提高績效評估的公開性和透明性。第三，加強制度化建設，對評估時間、評估內容、評估對象、評估方式、指標體系、結果運用等進行制度化規定。

參考文獻

[1] 章曉懿，梅強.居家養老服務績效評估指標體系研究[J].統計與決策，2012（24）.

[2] 陳泓任，寇超，郭強.績效評估：居家養老服務規范化發展的新趨勢[J].湖北廣播電視大學學報，2014（12）.

[3] 陳振明.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視[J].廈門大學學報，2000（2）.

[4] 吳建南，張萌，黃家偉.基于 ACSI 的公眾滿意度測評模型與指標體系研究[J].廣州大學學報（社會科學版），2007（1）.

[5] 數據來自社會養老服務體系建設規劃（2011-2015）， http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201112/t20111227_64699.html.

[6] 數據來自第六次人口普查數據公報，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dlcrkpc/.

[7] 中華人民共和國民政行業標準：老年人能力評估（MZ/T039-2013）.

作者簡介：劉歡，女，寧波工程學院人文與藝術學院講師，研究方向：養老服務。