運用新政調(diào)整供給側(cè)緩解黃金周擁堵的對策分析

宋文雅

（陜西科技大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，西安 710021）

從2012年“十一國慶黃金周”開始，我國對高速公路施行七座以下小客車免費通行政策。這一基于民生而出臺的惠民政策，在幾年實踐中卻造成了嚴重的交通隱患。尤其最近幾年，表現(xiàn)在巨大車流量激增，交通嚴重擁堵；交通事故頻發(fā)，伴隨人員傷亡。針對免費新政的種種弊端，今年8月，《交通運輸部關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進物流業(yè)“降本增效”的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），修訂《收費公路管理條例》。在《若干意見》中，交通部首次提出探索高速公路分時段差異化收費，該政策實質(zhì)上是改革不同收費通行的時段供給，突出了價格杠桿機制對分流交通，緩解擁堵的作用。但政策對解決黃金周小客車免費通行產(chǎn)生弊端的實踐性和操作性還有待分析。本文在剖析我國高速公路免費通行供給側(cè)問題后，將梳理新加坡的收費治理經(jīng)驗，對《若干意見》將要落實的具體措施和可行性方案，提出自己的建議性構(gòu)想，以供決策部門參考。

我國早期為克服國家財政困難，促進公路建設(shè)發(fā)展，高速公路建設(shè)主要是“借貸修路，收費還貸”，此模式雖解決了投資問題，卻帶來了免費通行供給過少，高速公路通行帶來的福利與普通民眾的期望有一定差異的新問題。為此，國家做過很多政策調(diào)整，以增加惠民措施，“黃金周”小汽車免費通行就是其中之一。

1.2012 年重大節(jié)日免費通行供給政策分析。2012年8月，國務(wù)院下發(fā)重大節(jié)假日（春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)）免收七座及以下小型客車通行費的政策方案。免費新政的出臺，緩解了“收費還貸”公路建設(shè)模式的輿論重壓，提高了公民的出行熱情，節(jié)省百姓出行費用，增加了免費通行的供給，帶動了旅游經(jīng)濟的發(fā)展。然而，免費新政的實施也帶來了一系列問題，給利民惠民打上了不少的折扣。第一，我國高速公路的修建模式是公司運營，并非完全的市場經(jīng)濟模式，免費新政運用一紙“紅頭文件”強硬地進行節(jié)假日免費通行，對高速公路運營公司有失偏頗。形成“政府惠民，公司埋單”“小汽車主受惠、公路公司受損”“旅游經(jīng)濟發(fā)展、高速經(jīng)營萎縮”的不平衡發(fā)展局面，影響了高速公路上市公司的業(yè)績，冷卻民間、境外資本的投資熱情。第二，“節(jié)假日免費的小汽車通行午餐”造成嚴重的交通擁堵，高速公路車流停滯以及存在巨大的交通安全隱患。實際上，免費通行過濾掉了價格杠桿對市場的調(diào)控功能，節(jié)假日期間的高速公路是稀缺經(jīng)濟資源，免費通行誘發(fā)了高峰時段的蜂擁式出行。第三，對一部分帶薪休假很少的企業(yè)員工等公民而言，由于節(jié)假日免費時段的供給不足，稀有的節(jié)假日出行變?yōu)闊o法選擇的剛性出行。一些地方限時免費更造成了嚴峻的安全問題，一部分車流為了免費滯留于高速路，另一部分車流為了免費需要加快行駛出高速。同時，高速公路雖然免費，但一些收費口仍要拿卡，造成車輛滯留交通擁堵，收費口成為“停車場”。

2.五年來免費通行政策的實踐效果簡析。從2012年8月小客車節(jié)假日免費通行政策到今年8月交通部提出《若干意見》的五年來，私家車擁有量高速增長。社會公民活動范圍擴大、出行旅游走親訪友快捷方便舒適、休閑已從過去生活的奢侈品變?yōu)榻裉焐畹谋匦杵?，人們更加重視休閑的質(zhì)量，對經(jīng)濟發(fā)展帶來新的活力。但每年“黃金周”從開始到結(jié)束，高速公路的擁擠已是慘不忍睹，其中原因值得深思。第一，道路通行能力供給與道路使用需求的不平衡。高速公路建設(shè)周期長是短期內(nèi)無法快速增加的稀有資源，與生產(chǎn)快捷的小汽車擁有量迅猛發(fā)展所帶來的公路使用需求無法形成均衡；在供給無法滿足需求的狀態(tài)下，擁擠必然產(chǎn)生。第二，“黃金周”免費出行的供給政策形成短期道路使用剛性需求。在有限的時段內(nèi)提供免費通行的惠民政策，對于假期較少無法選擇出行時間的大部分企業(yè)職工和公務(wù)人員，必然充分利用這一政策，形成了集中出行和同時返回的短期道路使用剛性需求，形成急需解決的道路擁擠和隨之而來的不安全隱患。

一、我國高速公路免費通行供給側(cè)剖析

3.2016 年分時段差異化收費供給側(cè)改革政策探討。面對“黃金周”小汽車免費通行的政策及其實踐結(jié)果，今年8月交通部為完善公路收費管理條例，對其依法監(jiān)督嚴格執(zhí)法，提出《若干意見》，并明確指出，要探索在我國高速公路分時段差異化收費政策。這一政策的出臺極有必然性也有合理性。第一，“黃金周”免費通行實踐結(jié)果呼喚分時段差異化收費政策出臺?？v觀五年來交通運輸部對“黃金周”免費通行政策產(chǎn)生的出行車輛統(tǒng)計數(shù)據(jù)和“黃金周”期間各地的道路擁擠報道資料，面對這些與政策初衷不符的負面影響，必須改變免費通行的供給政策，調(diào)整供給側(cè)來破解困境。對于同時出行和集體回歸的高峰時段需要合理收費，以達到“削峰填谷”減少擁堵的效果。第二，時段差異化收費政策是完善“黃金周”免費通行政策的理論。政府首次提出對高速公路推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策，若采用時段差異化收費手段，對“黃金周”車輛擁擠可謂“及時雨”，可充分利用這個政策給出的寬度和廣度，依據(jù)價格杠桿機制，調(diào)整免費通行的道路使用供給時段，以改變供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革減少同時出行、整體回歸造成的車輛擁擠以及其他安全隱患。第三，分時段差異化收費對解決“黃金周”的擁擠具有指導(dǎo)意義。交通部為解決“黃金周”期間社會普遍關(guān)切的“公路暢，負擔(dān)輕”這個重大民生問題，由《若干意見》做出了回應(yīng)。該意見既有一般意義上的預(yù)示著運用價格杠桿，改革國慶節(jié)等“黃金周”小汽車免費通行供給量的結(jié)構(gòu)調(diào)整，放大有效供給，提高社會福利，充分利用稀缺資源，將惠民政策真正落到實處，也對重大節(jié)假日特別是國慶節(jié)等“黃金周”小汽車免費通行的供給側(cè)有前瞻性的指導(dǎo)意義。第四，時段差異化收費政策是調(diào)整免費通行的供給側(cè)改革措施?；趦r格杠桿理論的高速公路管理是分時段差異化收費的本質(zhì)，分時段差異化收費實際上是在運用價格機制，根據(jù)道路交通量來調(diào)整供給量，具有供給側(cè)改革的內(nèi)涵。車輛通行高峰期高收費，通行低谷期低收費或者免費，以確保車輛通行舒暢，減少擁堵。

高速公路雖是公司化運作，但也是一項基礎(chǔ)設(shè)施，屬于公共資源，如何使其高效運作還需進一步探究。分時段差異化收費政策的實踐是，利用市場機制合理配置稀缺的高速公路資源通暢車輛出行。交通部積極提出這項政策是值得肯定的。

二、分時段差異化收費調(diào)整供給側(cè)緩解“黃金周”擁擠的對策建議

交通部《若干意見》對高速公路分時段差異化收費管理和監(jiān)督執(zhí)法，實際上是運用價格機制，根據(jù)道路交通量來調(diào)整供給量，具有供給側(cè)改革的實質(zhì)，緩解“黃金周”小汽車免費通行產(chǎn)生的擁擠具有指導(dǎo)意義?；诖?，應(yīng)該在交通部《若干意見》的指導(dǎo)下，合理利用價格機制，推進高速公路免費使用供給側(cè)的改革，采取切實可行的收費政策緩解“黃金周”的擁堵?？梢詮氖召M標準（考慮收費時間、收費地段、收費對象）、收費監(jiān)管、收費手段、政策宣傳四個方面采取必要的對策。

1.制定切實合理的分時段差異化收費標準調(diào)整供給側(cè)。第一，運用價格機制確定切實合理的分時段差異化收費標準。具體就是結(jié)合“黃金周”小汽車免費通行以來產(chǎn)生的車輛通行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對擁堵高峰時段采取收費，以緩解擁堵。收費標準可參考一般時間的收費標準制定的過程和原理進行，目的是“削峰填谷”，使交通量平緩，減少擁堵，既增加節(jié)假日高速公路的使用效率，也促進稀缺資源的有效利用提高社會福利。第二，設(shè)計分時段差異化收費時要充分考慮“降本增效”。社會公眾對我國高速公路收費亂象詬病很多，在具體落實《若干意見》時應(yīng)把社會公民利益放在首位。具體來說，可以小幅上調(diào)或維持不變現(xiàn)有車流量高峰期收費水平，低峰期大幅下調(diào)，減少道路使用者的整體出行成本。第三，對利益受損者進行合理補償。將高峰時段多于平時收費標準的資金用于修建交通通行道路或者用來改善道路設(shè)施的服務(wù)水平，緩解交通壓力，對多征收的車輛進行補償。第四，選擇合理的路段實行差異化分時段收費。結(jié)合“黃金周”小汽車免費通行以來產(chǎn)生的車輛通行統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對擁堵高峰道路區(qū)間采取收費，采取分時段差異化地點可影響重大的瓶頸地段以及交通繁忙的擁堵地段。增加低峰期的通行供給，減少高峰期的通行量，以緩解擁擠。第五，增加免費時段高速供給量?！懊赓M新政”的覆蓋面要更廣泛要惠及到國民寄予濃厚感情的節(jié)假日，如端午節(jié)、中秋節(jié)寄托人們思鄉(xiāng)之情的節(jié)日免收高速通行費，在正向的社會輿論中開展后續(xù)工作。

2.加強分時段差異化收費管理和監(jiān)督執(zhí)法。對于“黃金周”小汽車實行分時段差異化收費，必須對收費信息透明，管理科學(xué)合理；監(jiān)督到位，既要防止亂收費，還要對費用的使用有合理合規(guī)的監(jiān)管制度流程。

3.完善分時段差異化收費手段，提高車輛通行效率。目前世界上最先進的智能交通收費系統(tǒng)ETC通道，對高速公路或交通繁忙的橋隧環(huán)境使用可減少收費時間，提高車輛通行效率，建設(shè)先進的道路收費系統(tǒng)是解決分時段差異化收費緩解交通擁堵關(guān)鍵手段。

4.做好分時段差異化收費的宣傳工作。既讓道路使用者理解何時、何地、按照何標準收取通行費，還要知道分時段差異化收費的目的，已取得資源提供者和使用者的共鳴，更要使社會居民明白，在原來“黃金周”免費通行時間會有分時段差異化收費，目的是緩解交通擁堵。

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