《各國和國際組織所采用的空間碎片減緩標準匯編》述評 （上）

高國柱

（北京航空航天大學法學院，北京100083）

1 文件背景

在2008年聯合國外空委法律小組委員會第47屆會議上，小組委員會商定把意大利和烏克蘭提出并得到其他若干代表團支持的 “與空間碎片減緩措施有關的國家機制方面的一般信息交流”作為新的單一議題/項目列入小組委員會2009年第48屆會議的議程。因此，從2009年開始，法律小組委員會也將空間碎片的減緩納入了議事日程。與科技小組委員會注重對技術問題的研討不同，法律小組委員會更多地涉及到了空間碎片引發的法律問題，如空間碎片的定義、法律地位、管轄權與控制權、損害賠償責任等，作為一個信息交流平臺，法律小組委員會也關注各國和國際組織所采用的空間碎片減緩標準，尤其是希望各國建立起空間碎片減緩的國家機制。

2011年，捷克在法律小組委員會第50屆會議上提交了一份工作文件，題為 “審查和平利用外層空間委員會 《空間碎片減緩準則》的法律方面，以期將該 《準則》轉化為一套擬由大會通過的原則”的新的議程項目建議[1]。但各方對此爭議較大[2]。為了更好地了解各國和國際組織在減緩空間碎片上的做法和所采取的技術標準，2014年在科技小組委員會第51屆會議上，加拿大、捷克和德國開始著手編寫各國和國際組織為減緩空間碎片而采用的標準匯編，并請成員為此提供協助，以便將該匯編提交法律小組委員會[3]。隨后，在美國等國的支持下，各方迅速開展了相關工作。

在2014年法律小組委員會第53屆會議上，加拿大、捷克和德國在考慮到科技小組委員會的工作，并考慮到法律小組委員會就有關空間碎片減緩措施的法律機制進行一般性信息交流和意見項目的基礎上，提交了一份名為 《各國和國際組織采用的空間碎片減緩標準匯編》的初始文件[4]，該匯編的目的是向各國通報各國和國際組織已經執行的現行文書和措施。美國為該匯編提供了必要的資料[5]。法律小組委員會對此項工作予以贊賞，并請這些代表團繼續開展有關該匯編的工作，以便增加該文件所包含的國家和國際組織數目。該文件后被更新并提交給2014年外空委第50屆大會[6]。歐空局法律服務部門也對該文件做出了自己的貢獻。外空委員會同意應邀請委員會成員國和具有委員會常駐觀察員地位的國際政府間組織利用為此目的提供的模板，提供或更新有關空間碎片減緩的任何立法或標準的信息。委員會還同意應邀請聯合國所有其他會員國為該匯編作出貢獻，鼓勵有此類規定或標準的國家提供有關這些匯編的信息[7]。

其后，從2014年至2016年，該匯編繼續得以更新[8]，至2016年4月，該文件列明了23個國家 （阿爾及利亞、阿根廷、澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、智利、捷克、法國、德國、意大利、日本、墨西哥、荷蘭、尼日利亞、波蘭、斯洛伐克、西班牙、瑞士、泰國、烏克蘭、英國、美國）和5個國際組織 （歐盟、歐空局、機構間空間碎片減緩協調委員會、國際電信聯盟和聯合國）所提供的空間碎片減緩標準。

2 文件內容簡介

該文件包含文件編寫和更新背景、各國和國際組織所采用的空間碎片減緩標準匯編 （最新文件采取英文PDF格式，供單獨下載或打包整體下載）、模板 （分國家模板和國際組織模板，供下載）。

2.1 各國有關空間碎片減緩的標準

根據該文件提供的模板，在國家層面，要求各國說明其是否建立了國家機制 （National Mechanism），對該機制加以說明 （Description），指出其適用性 （Application），與國際機制的關系（Relation to international mechanisms）， 與其他國家機制的聯系 （Link to other national mechanisms），參考資料 （Reference，一般提供鏈接）。

并非所有提交資料的國家都建立了國家空間碎片減緩機制。阿爾及利亞、阿根廷、智利、捷克、荷蘭、墨西哥、波蘭、斯洛伐克、西班牙、瑞士在其文件中表明其并未建立空間碎片減緩國家機制。意大利指出其正在探討包含空間碎片減緩的國家立法，目前減緩空間碎片的要求主要體現于意大利航天局 （ASI）的標準合同條款中。ASI適用簽署于2005年2月14日的 《歐洲空間碎片減緩行為守則》，并通過標準條款賦予其強制執行力。

澳大利亞并未通過任何國家機制來實施聯合國或IADC的空間碎片減緩指南，使其成為有約束力的國家立法，但空間碎片減緩政策體現于2013年發布的 《衛星利用政策 》和 《申請人尋求申請海外發射許可證的指南》中。前者中的原則四確認：“為致力于一個穩定的外空環境，澳大利亞政府尤其將在實施其空間活動中遵守聯合國空間碎片減緩指南”；后者要求申請海外發射的申請人尤其應向空間許可和安全辦公室 （SLASO）提供“符合聯合國外空委空間碎片減緩指南的空間碎片減緩策略”。

奧地利在2011年頒布了 《空間活動法》，該法第4條第1款第4項規定：“空間活動獲得許可的一個條件是：已經根據第5條為減緩空間碎片做出了適當的規定”。該法第5條名為 “空間碎片減緩”，要求運營人必須根據國家并適當考慮國際公認的減緩空間碎片的指南就減緩空間碎片作出規定，尤其是應采取措施限制在正常操作期間釋放碎片。依據該法的立法說明報告，所謂國際公認的減緩空間碎片指南包括IADC《空間碎片減緩準則》（2002年）、《聯合國空間碎片減緩指南》（2007年）以及 《歐空局項目減緩空間碎片要求》 （2008年）。

比利時的空間碎片減緩國家機制體現于其2005年頒布的空間物體的發射活動、飛行操作或導航法 （2013年修訂）以及2008年3月19日關于實施該法部分條款的王室法令中。空間碎片問題規定于前者第4條第3款、第5條第1款、第8條，尤其是第2條中，并規定于后者第7條第1款第3項、第4條第2款和第4款之中。盡管比利時的法律或王室法令并未規定運營人應遵守的空間碎片減緩標準或規范，但它保留了要求運營人遵守由政府間實體或相關的非政府組織所通過的標準或規范的可能性。這些規范和標準包括《聯合國外空委空間碎片減緩指南》、IADC/ESA/ISO/ITU等機構或組織的規范或標準等。

加拿大通過其2005年 《遙感空間系統法》、2007年 《遙感空間系統條例》、2012年 《加拿大航天局采用IADC空間碎片減緩準則》、2014年《關于空間電臺許可的用戶程序通告》（CPC 2-6-02）建立了國家空間碎片減緩機制。在加拿大獲得遙感衛星許可證必須提供遙感衛星處置計劃。 《條例》規定了在處置計劃中確定的要求，包括空間碎片減緩標準。這些要求是：（1）為每顆衛星提出的處置方法和該方法的可靠性； （2）估計衛星處置操作的持續時間；（3）人命損失的概率及其計算方法；（4）預計到達地球表面的碎片數量，以平方米表示的撞擊面積大小，以及計算方法；（5）確定邊界的置信水平以及如何計算邊界和置信水平；（6）每顆衛星在其任務壽命結束時所含有害物質和危險物品的特性和數量，重新進入時預計到達地球表面的數量以及如何計算數量；（7）每顆衛星擬議處置軌道的軌道參數和周期；（8）評估因爆炸、故意破壞和在軌碰撞導致正常運行期間從每顆衛星預期釋放的空間碎片以及為減緩空間碎片產生而提出的措施。加拿大工業部于2014年實施了空間電臺 （衛星）許可證制度，用戶程序通告規定了所有加拿大的空間電臺 （衛星）一般許可程序，包括使用無線電頻譜的應用要求和授權后程序。第3.3.3節CPC-2-6-02的空間碎片減緩計劃要求空間電臺頻譜和無線電許可證申請人提交空間碎片減緩計劃作為其應用的一部分。對于地球靜止衛星，申請人必須按照ITU-R S.1003-2建議書 “地球靜止衛星軌道的環境保護”提交一份使其衛星離軌的計劃。對于非對地靜止衛星，申請人必須提交一份根據最佳行業慣例對其衛星進行離軌的計劃。

法國通過2008年 《空間活動法》 （FSOA）和2011年 《依據空間活動法發布的技術條例》確立了其空間碎片減緩的國家機制，操作人在操作框架內實施的系統和程序應符合國家技術條例。負責空間事務的部長根據法國國家太空研究中心 （CNES）進行的技術評估基礎上頒發授權，根據 《空間活動法》第5條，授權可能包含為人身和財產安全、保護公眾健康和環境而制定的具體要求，特別是為了限制與空間碎片有關的風險。2011年 《依據空間活動法發布的技術條例》第21條 “空間碎片減緩”要求發射系統在設計、生產和操作時必須滿足正常作業期內盡可能減少碎片的產生 （含軌道放置發射器元件的數量、火工品系統、固體推進劑助推器、增壓器的特殊要求）、實施管理下到達地面的碎片不會對人身、財產、公共衛生或環境造成過度的風險、發生意外破裂的概率必須小于10-3、禁止故意產生發射載器的碎片、處置階段后耗盡能源儲備、發射階段結束后離軌 （含受控通過保護區域A再入大氣層或位于保護區A內不超過25年）、在發射階段結束后，駐留在或通過保護區B的發射載器的零部件應被放置于不干擾該區的軌道上超過一年（該軌道應確保自然干擾狀態下100年內不重返保護區B）、上述空間操作演練成功概率不低于90%。該 《條例》第40條對在軌系統的設計、生產和操作規定了類似的要求。

德國通過其2012年4月發布的 《宇航局空間項目產品保證與安全要求》以及1998年 《關于空間活動的委托法》、2004年 《衛星通信法》建立了空間碎片減緩國家機制。德國宇航局（DLR）的政策是，參與特定太空任務實施的每個承包商在所有項目階段都應用產品保證和安全要求，包括空間碎片減緩。DLR要求包括旨在實施全面的空間碎片減緩系統的各種要求，其總體目標是限制新的空間碎片的產生，從而限制其他當前和未來太空任務的風險，以及對人類生命的風險。為實現這一目標而采取的措施包括以下類別的要求：需要提交空間碎片減緩報告 （釋放任務相關的物體，意外解體和潛在的爆炸，在軌碰撞的可能性，任務后處置計劃和程序，再入風險）；設計減緩措施 （與任務有關的物體，固體推進劑和火工品，材料和技術，預防碎片，預防故障，預防在軌碰撞，限制現有碎片/隕石碰撞的結果）；鈍化；處置演練 （LEO/GEO/MEO）；再入安全措施 （再入類型、合規評估方法、通知）；項目評估。值得注意的是，上述要求是強制性的。

日本早在1996年就發布了宇宙開發事業團（NASDA）《空間碎片減緩標準》 （NASDA-STD-18），鑒于機構整合后成立了日本宇宙航空研究開發機構 （JAx A），因此上述標準被改稱 《JAx A管理要求003》（JMR-003），2001年形成了修訂后的B版本，相當于ISO-24113的 《空間碎片減緩要求》。JMR-003的核心要求如下：在任務結束后防止可能產生大量碎片的空間系統在軌破裂；將完成其在地球靜止軌道任務的航天器轉移到更高的軌道以保護GEO環境；減少地球靜止轉移軌道中留下可能干擾GEO區域的軌道壽命的軌道級以保護GEO環境；在空間系統運行期間最大限度地減少在軌道上釋放的物體數量；減少已完成操作的空間系統的軌道壽命以防干擾有用的低軌區域；防止在空間系統離軌再入導致地面人員傷亡以及發射期間在軌空間系統與載人系統發生碰撞導致的人員傷亡；最大限度地減少在軌碰撞造成的傷害。JMR-003B是JAx A的內部文件，但其他日本政府主管部門尊重它并將其應用于航天器的采購。JAx A標準是世界上第一個制定的空間碎片減緩指南。它為涉及再入風險的多個碎片減緩區域提供了深入的技術程序，并規定了承包商要滿足的詳細要求。標準18的技術要求類似于NASA安全標準1740.14“限制軌道碎片的指導和評估程序”，但不同之處在于它包括管理要求，包括負有責任的管理人員及其組織的指定，碎片減緩計劃的文件，以及生命周期內的技術審查以確保合規性。然而，它沒有提到NASA標準的復雜要求，例如有關限制釋放特定橫截面積和軌道壽命的產品或物體數量和在軌壽命的指南，這不容易驗證其合規性。

尼日利亞于2010年頒布了 《國家空間研究開發機構法》 （NASRDA ACT），正式成立了國家空間研究開發機構，賦予國家空間委員會作為尼日利亞空間活動的監管和監督實體的權力。根據該法，國家空間委員會授權尼日利亞的所有空間活動。該法下的許可條件包括允許檢查和測試被許可人的設施和設備。如果被許可人向委員會提供有關被許可人活動的性質、行為、地點和結果的信息，也可以頒發許可證。對于任何有意偏離軌道參數的行為，必須事先獲得委員會的批準，并且必須立即通知委員會任何意外的偏離。該法特別強調減少空間碎片，要求被許可人以防止外層空間污染或造成地球環境不利變化的方式開展業務，以避免干擾參與和平探索外層空間的其他國家的活動，以及在終止作業時處置位于外層空間的載荷。

烏克蘭通過其2006年工業標準URKT-11.03—空間技術設備運行中近地軌道碎片的限制建立了國家空間碎片減緩機制。該標準要求：在標準作業期間消除或盡量減少空間碎片的產生；盡量減少空間物體在軌道上破裂的可能性 （包括在任務完成后或在發生故障時的鈍化）；任務完成后從軌道上移除航天器和運載器；防止近地空間的空間物體碰撞。烏克蘭所有空間活動主體都必須遵守該標準的要求。如果合同沒有具體規定其他空間碎片限制活動，它們將擴展到運載火箭和航天器，包括為外國組織開發的運載器和航天器。（未完待續）