北京“產城融合”疏解模式研究（下）
——北京“產城融合”式疏解的主要模式及路徑分析

荀 怡

（北京市經濟與社會發展研究所，北京 100120）

“產城融合”的發展模式是經濟社會發展階段的必然選擇，也是新常態下加快產業疏解、緩解人口壓力的一個突破口，還是推動北京經濟轉型升級的有效方式。從理論和實踐經驗來看，“產城融合”內涵豐富，具體實踐路徑和方式與產業類型、發展基礎、文化環境都有密切的關系，在實際操作中需要更為精細的設計。

一、“產城融合”的主要模式及適用情況

“產城融合”是在城市和經濟發展中逐步形成的一種理念。從產業和城市功能的關聯關系來看，“產城融合”可以分為產業主導型、城市主導型和共生型三大類。這三種不同的“產城融合”類型之間有一定的關聯性，如產業主導型的經濟開發區建設既有可能是在現有經濟開發區基礎上被動型地進行“產城融合”式發展，也有可能是新建的開發區實行主動型“產城融合”式發展；城市主導型的綜合型城鎮建設主要屬于被動型“產城融合”發展模式；共生型的城市新區則主要屬于主動型“產城融合”發展模式。基于此，我們將“產城融合”的實踐模式分為四大類：

1.新建產業主導型模式。是指新建產業集聚區要將“產城融合”作為發展的最終目標，進而探討開發區空間整合的規劃策略。在這種模式下，推動開發區空間整合的動力機制，主要包括外部動力（宏觀政策的策動力、城鎮化的推動力）和內部動力（產業升級的推動力、功能升級的推動力）兩個方面，這類模式以新建集聚區為主。

2.產業主導改造型模式。是在一定的空間范圍內，通過完善城市功能，改變單一功能的發展模式，強化居住職能，吸引高端就業人群回流，促進形成合理比例的職住平衡，減少遠距離通勤交通量，以多樣性促進城市的活力再造和復興，構建一個由內涵升級而來的活力區（Activity District），這種模式以城市中央商務區發展和產業園區改造類型為主。

3.城市主導型模式。主要指根據現有城鎮區位、發展基礎和發展環境，以及進一步演化趨勢，改造現有城鎮功能配置，確定引進發展的產業類型，針對性地采取產城功能融合導向的產業發展路徑和產城空間融合網絡的產業布局結構優化策略，在宜居宜商的基礎上實現宜業，推動城市價值的不斷提升，這種模式主要用于舊城改造類。

4.共生型模式。主要指在城市建設中，以規劃管理為重要抓手，完善產業和城市功能基本單元，根據不同的主導產業和功能，規劃配套相應的生產和生活服務設施，推動實現新區生產、居住、服務等功能高度復合。這種模式主要適用于有一定規模的綜合性開發區域，如城市新區建設。

二、北京“產城融合”式疏解的主要模式選擇

全球工業發展歷程表明，不同產業類型對空間的需求不同。裝備制造業等資金密集型產業的用地空間需求較大，而且要求用地較為完整；電子信息產業等勞動密集型產業就業人群以普通技工為主，收入較低；創新研發類技術密集型產業用地空間較為靈活，就業人群以高素質人群為主，收入較高，這些都決定了產業與城市發展、公共服務等的關聯性。

在已確定的北京四類疏解功能中，公共服務功能的疏解需要與產業疏解和部分行政性、事業型服務機構、企業總部疏解相結合，依托于現有資源狀況，與產業和城市發展相互融合，促進實現“產城融合”。據此，可以將“產城融合”疏解分為產業疏解和行政事業單位疏解兩大類，前者主要以北京周邊區域為承接地，行政事業單位疏解則以通州為承接地。由于保定、廊坊、唐山等地經濟社會發展基礎比較薄弱，通州與城六區社會公共服務等差距也比較大，居民對產業疏解帶動公共服務提升的期盼也比較明顯，加上在居住地選擇的影響因素中，公共服務、基礎設施等因子的影響力也比較大，要形成產業疏解與人口疏解的同步，就需要形成反磁力，將產業疏解和功能疏解與公共服務等配套統籌考慮。據此，可以將北京“產城融合”疏解的主要模式確定為共生型模式。在疏解產業和功能的過程中，還要充分考慮到承接地的發展特性，在共生型疏解模式的基礎上，借鑒城市主導型、產業改造型模式中的一些做法，對承接地的產業發展與城市功能進行改造。

三、北京“產城融合”式疏解的主要實現路徑

要實現疏解承接地的“產城融合”，需要北京與承接地的共同努力，由于北京在科技實力、公共服務方面突出的優勢，輸出地與承接地在推進“產城融合”方面的職能有所不同。并且，由于產業和人口發展最終都要融入當地發展，就北京而言，“產城融合”疏解主要可以分為三個階段，在每個階段重點各有不同。

第一階段，規劃轉移產業類型，估算需要的配套服務規模。根據地區經濟發展需要，確定具體的轉移產業類型，并估算不同產業轉移后所需要的基礎設施、公共服務等配套服務需求，結合承載地經濟社會發展實際情況，確定產業及其配套服務轉移配置方案。由于不同產業類型對區域交通條件、公共服務的需求有明顯的差異，需要針對不同產業類型進行深入分析，有差別地推進基礎設施和公共服務體系的建設。從北京來看，主要轉移產業類型包括一般性產業特別是高耗能產業、區域性物流基地、區域性專業市場等部分第三產業、部分行政性、事業性服務機構和企業總部等幾大類，由于不同產業人口對基礎設施和公共服務的需求略有差異，要分類詳細論證。首先，一般性產業特別是高消耗產業。要求交通便利，尤其是需要便捷的公路交通、鐵路樞紐，對科技人才發展環境有一定要求，教育培訓體系要比較完善。其次，區域性物流基地、區域性專業市場等部分第三產業。農副產品、基礎原料等大宗商品的倉儲物流功能，以及服裝、小商品、建材等區域性專業市場，要求靠近服務市場、交通便利，對公共服務質量有一定要求。服務外包、健康養老等部分新興服務業，對城市生態環境要求高，對醫療服務水平也有較高需求；金融機構電子銀行、數據中心、呼叫中心等勞動密集的后臺服務功能，對城市基礎設施現代化、網絡化和生態環境要求較高，對公共服務質量有一定要求。再次，部分行政性、事業性服務機構和企業總部。對軌道交通出行的需求比較突出，對教育、醫療等公共服務的質量及居住環境、工作環境要求高。

第二階段，完善基礎設施、轉移產業，建設配套公共服務。按照交通等基礎設施先行、公共服務與產業同步建設的原則，推進轉移產業落地。基礎設施先行主要是指交通、網絡等現代化、智能化基礎設施的率先建設，尤其是交通方式、智能化設施建設重點等都應當被最先確定和建設，為產業進駐提供便利。公共服務與產業同步建設主要指根據產業轉入帶來的人口變化，同步建設醫院、學校、職介、社保等公共服務設施。需要注意的是，要使人口隨產業做到真正疏解，基礎設施和公共服務必須采用不弱于產業輸出地的標準建設。

第三階段，轉型升級，推進融入，完善公共服務。產業發展重點需要完善相應的市場，要想讓疏解產業更好地在承接地發展下去，就必須根據產業發展類型，結合承接地產業鏈發展基礎，培育產業體系和人力資源支撐體系。以一般性制造業為例，一方面要加快高耗能耗水產業的轉型升級，利用新區域的后發優勢，發展產業鏈，使得疏解產業與地區產業有效銜接，拓寬和培育服務市場，提升企業競爭力；另一方面要依托北京良好的科技優勢，結合承接地公共服務優勢和人力資源優勢，加大對人才的吸引和培養力度，形成梯度型人力資源支撐體系。與此同時，繼續根據產業人口需求，不斷完善公共服務體系，提升公共服務質量。

對于承接地而言，由于產業發展階段性不同，在不同階段對于承接產業所做的準備也不一樣。在第一階段，承接地需要充分梳理本地產業、基礎設施和公共服務資源，規劃本地產業與疏解產業之間銜接的方案，估算基礎設施和公共服務缺口，設計承接疏解產業的主要方案，做好各項準備工作。第二階段，按照規劃確定的方案，給予疏解產業、基礎設施和公共服務一定的自主權，推進疏解項目盡快落地。這個階段，政府只需要做好保障工作，盡量避免由于產業疏解帶來的各種社會問題。第三階段，積極推進本地產業與疏解產業的對接，以及公共服務的對接，推進疏解產業融入當地發展。這個階段，要充分尊重市場規律，發揮市場在區域資源調配中的重要作用，盡量避免政府的越位和缺位問題。