新時(shí)代社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的困境與對(duì)策研究

王曉芳

（南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，南京 211816）

2013年習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，并在2014年提出了具體的工作要求和目標(biāo)，力爭(zhēng)在2020年消除極端貧困，完成實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要將扶貧重點(diǎn)落在“精準(zhǔn)”二字，對(duì)于不同貧困地區(qū)和貧困群體要做到深入了解、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶，鼓勵(lì)社會(huì)各界力量參與扶貧。社會(huì)組織作為政府在社會(huì)貧困治理中的重要補(bǔ)充力量，介入精準(zhǔn)扶貧具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，不僅可有效降低政府開(kāi)展扶貧工作的成本，同時(shí)還能提高扶貧工作的效率和效果，并能夠保障扶貧工作的公開(kāi)透明化，對(duì)于建立現(xiàn)代化國(guó)家扶貧治理體系具有重要的意義。但是受制于社會(huì)組織自身發(fā)展與國(guó)家關(guān)于精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督管理制度等的不完善，社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧面臨內(nèi)外困境。

一、社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在困境

1.社會(huì)組織籌集扶貧資源的能力有限。社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧資源主要來(lái)源于企業(yè)、社會(huì)公眾捐贈(zèng)包括錢款、物資等有形、無(wú)形資源的支持，還有部分財(cái)政撥款與組織自籌資源。資金來(lái)源上看，目前我國(guó)社會(huì)組織的資金來(lái)源渠道較少，財(cái)政撥款占比幾乎達(dá)到一般比例，過(guò)多的政府財(cái)政支持必然影響社會(huì)組織的獨(dú)立性。近年來(lái)，隨著社會(huì)組織自身能力增強(qiáng)、國(guó)家捐贈(zèng)氛圍越來(lái)越濃，社會(huì)組織面向社會(huì)公眾的籌資力度越來(lái)越大，社會(huì)捐贈(zèng)數(shù)額明顯提高，但是依然無(wú)法根本解決社會(huì)組織資金短缺難題。社會(huì)組織募集資源的方式也比較傳統(tǒng)單一，社會(huì)動(dòng)員力度不夠，一些大型企業(yè)的捐贈(zèng)大多是由政府牽線搭橋，企業(yè)本身是出于與政府建立良好關(guān)系的目的進(jìn)行捐贈(zèng)，還有一些則是出于商業(yè)目的為了謀求公眾關(guān)注才參與捐贈(zèng)。總之，企業(yè)的捐贈(zèng)行為現(xiàn)階段仍然受行政和商業(yè)因素影響，主要出于自身利益關(guān)系而制定的戰(zhàn)略策劃，而不是社會(huì)組織通過(guò)動(dòng)員形成的捐贈(zèng)。因此，社會(huì)組織可獲取的社會(huì)資源具有不確定性，而資源的短缺導(dǎo)致社會(huì)組織對(duì)于政府的依賴，影響社會(huì)組織功能缺失，無(wú)法在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

2.社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的治理能力有限。對(duì)于組織結(jié)構(gòu)比較健全的社會(huì)組織，存在層級(jí)較多、內(nèi)部管理相對(duì)滯后，管理混亂、管理缺位等現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，部分社會(huì)組織的管理依然在效仿事業(yè)單位的管理制度，缺乏創(chuàng)新性和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。社會(huì)組織公眾服務(wù)理念滯后、規(guī)范管理制度缺失、法律意識(shí)淡薄等問(wèn)題，導(dǎo)致大多數(shù)社會(huì)組織在從事扶貧活動(dòng)時(shí)，往往缺乏專業(yè)人才、專業(yè)技術(shù)方法以及評(píng)估監(jiān)測(cè)手段。甚至存在部分社會(huì)組織沒(méi)有組織架構(gòu)，沒(méi)有專業(yè)管理人才和相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才，其參與扶貧的能力大打折扣。

3.社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性較差。社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)能力較弱，主要體現(xiàn)在人才的不穩(wěn)定、資金的不可持續(xù)性、項(xiàng)目的不可連續(xù)性上。相比于政府，社會(huì)組織可以向全社會(huì)廣泛邀約募集大量志愿者參與扶貧工作，更專業(yè)地掌握目標(biāo)貧困人群的信息，管理、指導(dǎo)脫貧。但由于社會(huì)組織資金短缺問(wèn)題長(zhǎng)期存在，能給予員工的工資、福利待遇普遍較低，部分具備專業(yè)知識(shí)和技能的高素質(zhì)人才會(huì)因生計(jì)問(wèn)題放棄志愿工作或只能短暫參與，所以很難留住高素質(zhì)人才穩(wěn)定長(zhǎng)久地參與扶貧工作。普通的志愿者也只能在閑暇時(shí)間參與志愿工作，人員方面流動(dòng)性較大，可持續(xù)發(fā)展能力較弱。由于社會(huì)民眾的捐贈(zèng)熱情是不穩(wěn)定的，捐贈(zèng)金額也是隨機(jī)的，因而造成了資金的不可持續(xù)性，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)完成。社會(huì)組織受限于人力物力財(cái)力的影響，一定程度上對(duì)于項(xiàng)目的選擇會(huì)帶有短視性色彩，迫切得到效益以維持組織健康發(fā)展，這就使得社會(huì)組織在項(xiàng)目選擇上具有不可持續(xù)性。

二、社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的外部困境

1.保障激勵(lì)機(jī)制不完善。社會(huì)組織積極參與精準(zhǔn)貧困需要健全的制度保障和政策激勵(lì)。2011年發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》等多個(gè)文件提出了社會(huì)組織參與貧困治理的必要性，但沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，還缺乏專門針對(duì)社會(huì)組織參與農(nóng)村扶貧的法律法規(guī)。稅收減免制度存在不公平的現(xiàn)象，現(xiàn)行的稅收減免政策存在不公平的現(xiàn)象，所采取的區(qū)別對(duì)待、個(gè)案審批的方式導(dǎo)致同類的社會(huì)組織享受不同的政策優(yōu)惠，例如有相關(guān)法律規(guī)定個(gè)人或集體向中國(guó)紅十字會(huì)等特定組織進(jìn)行捐款可在應(yīng)納所得稅額中全免，而向其他慈善組織捐款則只能獲得相應(yīng)比例的優(yōu)惠。政府出臺(tái)的大多鼓勵(lì)性政策停留在鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與的層面上，沒(méi)有具體優(yōu)惠措施的落實(shí)，導(dǎo)致社會(huì)組織在人員招募上缺少來(lái)自政府的支持，許多大學(xué)生因?yàn)樯鐣?huì)組織福利待遇過(guò)低不愿意加入，如果政府可以出臺(tái)相應(yīng)的人才補(bǔ)貼或人才培養(yǎng)機(jī)制支持，就能為社會(huì)組織吸引到更多的高素質(zhì)人才，有利于社會(huì)組織協(xié)同政府共同參與精準(zhǔn)扶貧，提高精準(zhǔn)扶貧的效率。

2.外部監(jiān)管不到位。我國(guó)社會(huì)組織外部監(jiān)管主要依靠政府部門，政府從社會(huì)組織建立初期就進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，主要依靠登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位，對(duì)于政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這本身就是一項(xiàng)業(yè)務(wù)之外的邊緣性工作，工作熱情和積極性欠缺，導(dǎo)致在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中易出現(xiàn)問(wèn)題并發(fā)生互相推諉的情況。社會(huì)大眾、媒體也具有監(jiān)督權(quán)利，但由于信息渠道較窄等因素制約，無(wú)法具體、深入地監(jiān)督。就媒體而言，只能通過(guò)組織自身的公示、報(bào)道關(guān)于社會(huì)組織的相關(guān)新聞等方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，部分媒體還可能為了吸引輿論目光使報(bào)道內(nèi)容有失公允。因此，媒體對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)督大多停留在表面。就受益人和捐贈(zèng)人而言，受益者基本處在監(jiān)督失語(yǔ)狀態(tài)，喪失問(wèn)責(zé)能力，往往只能依靠大額捐贈(zèng)者具有的監(jiān)督能力對(duì)于社會(huì)組織獲得的捐贈(zèng)物資的來(lái)源和去向進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

3.地方政府資源整合能力較弱。社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要組成部分，由于社會(huì)組織數(shù)量眾多而可參與的扶貧項(xiàng)目有限，所以參與精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)組織大多功能、類型相同，這些社會(huì)組織共同致力于同一項(xiàng)目易導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，難以形成合力，而且同質(zhì)同類的服務(wù)重復(fù)會(huì)造成扶貧項(xiàng)目邊際成本增加，邊際效益減少，弱化了扶貧效果。因此，必須依靠政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力對(duì)這些同類型社會(huì)組織進(jìn)行資源分配、整合，盡可能避免資源浪費(fèi)，使有限的資源得到充分利用并分散使用，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧效果。

三、提高社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的能力

1.提升社會(huì)組織籌集扶貧資源的能力。強(qiáng)大的資金與物質(zhì)資源是社會(huì)組織參與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)組織應(yīng)該充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，通過(guò)加大項(xiàng)目宣傳力度、公開(kāi)募集、召集志愿者進(jìn)行義賣義演等多種形式從企業(yè)、社會(huì)民眾中募集大量慈善資金，用于貧困地區(qū)、貧困人群脫貧。政府要根據(jù)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧精神，加大支持力度，拓展資金來(lái)源渠道，建立專項(xiàng)基金，引導(dǎo)社會(huì)上的公益資金進(jìn)入社會(huì)組織，提升社會(huì)組織資源聚合能力。

2.提高社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的治理能力。社會(huì)組織應(yīng)及時(shí)整治自身存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、權(quán)責(zé)不清晰等問(wèn)題，加強(qiáng)社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的事前、事中和事后監(jiān)管，促進(jìn)社會(huì)組織全過(guò)程、全方位、深層次的參與精準(zhǔn)扶貧，切實(shí)提升扶貧效果，確保扶貧工作精準(zhǔn)實(shí)施。堅(jiān)持社會(huì)組織的非營(yíng)利性不動(dòng)搖，加強(qiáng)公開(kāi)度、透明度建設(shè)。完善社會(huì)組織的自我監(jiān)督制度，對(duì)捐贈(zèng)物資進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；對(duì)扶貧專項(xiàng)資金進(jìn)行專門管理，從根本上防止組織內(nèi)部發(fā)生挪用資金行為；提倡精細(xì)化扶貧，對(duì)于扶貧資金的預(yù)算、審計(jì)、評(píng)估追求精細(xì)化；定期向政府、公眾匯報(bào)這一階段收到捐贈(zèng)物資的數(shù)量、來(lái)源以及使用方式等，完善扶貧資金和項(xiàng)目公示制度。

3.強(qiáng)化社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的持續(xù)性。專業(yè)化人才隊(duì)伍是助力社會(huì)組織更好參與精準(zhǔn)扶貧的重要因素。社會(huì)組織要接納更多的社會(huì)新力量參與到精準(zhǔn)扶貧中，制定篩選標(biāo)準(zhǔn)，完善引進(jìn)機(jī)制。面向全社會(huì)招募具備專業(yè)知識(shí)和技能的志愿者，通過(guò)一系列招募選拔程序清晰掌握每個(gè)入選的專業(yè)志愿者的擅長(zhǎng)項(xiàng)目，對(duì)于目標(biāo)貧困地區(qū)“對(duì)癥下藥”，選擇合適的志愿者參與扶貧項(xiàng)目，提高扶貧效率。為志愿者提供相應(yīng)生活和工作保障，建立一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，留住人才，鼓勵(lì)志愿者盡心盡力地工作，保證精準(zhǔn)扶貧的持續(xù)性。

四、完善社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧的制度保障

1.完善精準(zhǔn)扶貧的政策法規(guī)。政府相關(guān)部門應(yīng)建立配套法規(guī)，保證社會(huì)組織在參與精準(zhǔn)扶貧中享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。完善現(xiàn)有法律法規(guī)，從社會(huì)組織注冊(cè)成立、慈善幫扶、合法運(yùn)行到規(guī)范監(jiān)督，都必須有明確法律法規(guī)條文引導(dǎo)社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧，做到有法可依、違法必究。規(guī)范社會(huì)組織享有的相關(guān)優(yōu)惠政策，通過(guò)優(yōu)化政策法規(guī)，保證社會(huì)組織參與國(guó)家精準(zhǔn)扶貧良好的環(huán)境。簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記程序，降低登記門檻，增加注冊(cè)資金繳納形式等，推動(dòng)和吸引更多的社會(huì)組織參與到精準(zhǔn)扶貧中來(lái)。

2.規(guī)范外部管理與監(jiān)督機(jī)制。政府應(yīng)對(duì)社會(huì)組織的資源配置、資源整合、資源共享等影響因素進(jìn)行協(xié)同管理，完善社會(huì)組織統(tǒng)一管理制度，避免造成社會(huì)組織扶貧資源的大量浪費(fèi)。建立系統(tǒng)的激勵(lì)性管理制度，給予表現(xiàn)突出的社會(huì)組織優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。對(duì)于參與社會(huì)組織精準(zhǔn)扶貧的高素質(zhì)人才應(yīng)給予一定的政策支持和生活補(bǔ)貼，解決他們的后顧之憂，從而吸引到更多人參與到精準(zhǔn)扶貧中。相關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織參與在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程和行為實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)財(cái)務(wù)申報(bào)情況、稅務(wù)登記情況、報(bào)銷審核情況等方面進(jìn)行嚴(yán)厲監(jiān)管，堅(jiān)決打擊濫用、挪用資金等惡劣行徑，確保社會(huì)組織的扶貧資金能夠發(fā)揮最大功效。