推進特色小鎮建設的路徑選擇
——以湖南省郴州市為例

王 偉

（1.中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000；2.郴州行政學院，湖南 郴州 423000）

特色小鎮建設集聚資源和創新要素，是提升區域競爭實力和可持續發展能力的重要支撐。郴州作為湖南“南大門”，區域發展新增長極，亟待培育和發展一批具有郴州特色的特色小鎮、帶動和支撐區域發展，努力在湖南率先走出一條新路。

一、郴州特色小鎮建設基本概況

1.基礎設施不斷改善，城鎮功能不斷完備。近年來，郴州11個縣市區在全面完成規劃設計的基礎上，通過縣市區政府兜底，采取縣市區財政直接投資、項目爭資和PPP等方式籌集資金，重點解決了中心鎮和特色鎮路、水、電、訊，以及環衛、公交等基礎設施。

2.鎮區面貌不斷改善，城鄉統籌不斷推進。郴州在大力開展基礎設施建設和環境衛生綜合整治的基礎上，按照住房和城鄉建設部《關于開展美麗宜居小鎮、美麗宜居村莊示范工作的通知》，確定石蓋塘鎮、熱水鎮、望仙鎮、柏林鎮、塘村鎮等30個鄉鎮開展創建風景美、街區美、功能美、生態美、生活美小鎮和田園美、村莊美、生活美村莊，創建美麗宜居小鎮。全市鄉鎮鎮區面貌大大改觀，設施不斷完善。

3.產業項目不斷聚集，特色效應不斷凸顯。在建設特色小鎮工作中，著力把培育壯大產業作為核心，發揮各自優勢，抓招商引資，促項目建設，形成了一批經濟重鎮、十快鄉鎮。例如，柏林鎮聚集了永興縣68%的銀冶煉加工企業，結合銀產品銷售，建立傳統銀制品一條街、博物館和展示廳，進一步凸顯了柏林鎮傳統銀產業特色。

二、郴州市特色小鎮建設存在的主要問題

1.重建設輕規劃導致城鎮發展統籌謀劃不足。城鎮發展統籌謀劃不足主要體現在：一是功能規劃不清，沒有把鎮區發展與村莊發展、產業發展與城鎮服務功能相配套。二是規劃管理不到位，執行規劃隨意性大，有的甚至實際項目布局與最初的規劃定位不合。三是規劃變化頻繁，拼湊痕跡明顯。城鎮發展缺乏統籌謀劃。

2.重政府主導輕市場運作導致產業承載功能不強。產業承載功能不強主要表現為與產業聚集發展相配套的水、電、路、氣、訊等工業設施不配套，導致產業進不來，郴州30個重點鎮有完整工業設施配套的鄉鎮不足30%；以鎮區為中心的公交網絡不健全、不完善；農村教育醫療建設滯后中心城區；修建了污水處理廠的不到30%；鎮區人口聚集過少，沒有形成聚集效應。

3.重引資輕選資導致產業特色不優。突出表現為總量不大，主導產業不強，品牌企業和品牌產品不突出。郴州30個重點鎮中，除柏林的銀業、塘村的鑄造、熱水的溫泉在全省乃至全國有較大知名度外，其余鄉鎮知名度不大，在產業規劃發展普遍存在“散、亂、小”現象，沒有形成主導產業和拳頭產品，與特色小鎮產業建設目標有很大差距。

4.重職責輕放權導致資源要素配置缺位。存在的主要問題就是鄉鎮一級政府在推進鎮區建設和產業發展中作用受限。有的小鎮不缺項目，也不缺資金，但項目就是難以落地，僅僅是項目審批、土地用地指標、林業用地指標以及規劃審批等繁雜手續，就把項目擋在門外。要素配置不到位，是影響融合發展的一大瓶頸。

三、加快推進郴州特色小鎮建設的路徑選擇

1.準確定位，因地制宜做好科學規劃。首先，明確總體思路。依托本地產業、資源、文化、生態、區位等現實基礎，以發展產業為核心，以產鎮融合為關鍵點、以改善民生為落腳點，加強示范引領，將郴州建成為湖南省特色小鎮建設試點城市，助推“五個郴州”建設和打造湖南新的增長極。其次，強化規劃引領。規劃是引領產業發展的藍圖，是引導城鎮發展的指南針。建議各特色小鎮要以本地特色產業、區位優勢和資源優勢為基礎，本著“重本色、創特色”的原則，制定高標準和高起點的發展規劃，要嚴格遵照規劃進行建設。

2.突出特色，做實做強做大支柱產業。首先，優勢優先，打造特色。要大力發展文化旅游、特色農產品加工、生態農業、電子商務等新興產業或者是銀藝加工、鍛造、鑄造等具有豐富的地域特色、悠久的歷史傳承和比較優勢的產業，培育一批在湖南省甚至全國有影響力的行業冠軍。其次，因地制宜，分類推進。結合郴州實際，突出綠色、低碳、生態，積極構建資源消耗低、環境污染少、經濟效益高的產業結構，重點打造五大類特色小鎮，即飛天山鎮、熱水鎮等旅游風情特色鎮，柏林鎮、塘村鎮等工業特色鎮，良田鎮、流峰鎮等商貿物流（含電子商務）特色鎮，舜峰鎮等農產品及加工特色鎮，大坪鎮、三江口鎮等邊界口子特色鎮。最后，有序競爭，錯位發展。特色小鎮建設要避免同一主題特色小鎮的一哄而上、照搬照抄，甚至造成不同地方政府之間為了“搶資源、上項目”而相互比拼優惠政策。積極培育和創建不同產業內涵、不同發展模式的特色小鎮，體現區域差異性，提倡形態多樣性，實現規范有序錯位發展。

3.堅持創新，強化要素保障和政策扶持。首先，完善政策措施。一方面要用足用好用活已有政策，且要根據實際情況不斷補充完善；另一方面因為受行政管理權限制約，有些政策措施市級沒有權力，要積極爭取省級層面出臺包括用地、資金、機制上的系列配套支持政策。其次，強化要素保障。在用地方面，提前把特色小鎮建設用地納入到城鎮建設用地擴展區域以內。在資金方面，要創新特色小（城）鎮建設投融資體制機制，推進政府與社會資本的合作（PPP），要探索運用財政資金來撬動社會資金，共同啟動建立美麗特色小（城）鎮建設基金。積極爭取國家開發銀行、農業發展銀行等金融機構政策性低息中長期貸款。引導和扶持符合條件的小城鎮通過融資融券等方式來拓寬融資渠道。人才方面，要通過自我培養和“引進來”相結合，重點培育和引進特色小鎮建設規劃、招商引資、運營策劃、產業研發設計類的高端人才，為特色小鎮的科學規劃、精品打造和產業發展提供智力支持。最后，創新體制機制。激活美麗特色小（城）鎮的內生動力的關鍵環節是體制機制的創新。在土地方面，要創新思路，盤活存量土地，對于低效率用地要創建再開發激勵機制，對于落戶城鎮的農民要建立健全農村土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的自愿有償流轉與退出機制。同時，要深入推進強鎮擴權，探索賦予特色小鎮縣級管理職能和權限，強化事權、財權、人事權等保障，降低行政成本，提高行政效率。