福彩貪腐案背后：誰來保障透明與公益

王海燕

蘇國京

內部人士作假大獎的可能性為什么小

三聯生活周刊：前一段時間，中國福利彩票發行管理中心（以下簡稱“福彩中心”）四位落馬官員的懺悔視頻公布后，網絡上盛傳福彩系統14人貪腐總金額達到1360億元，這一消息隨后被辟謠，但官方并沒有公布相關人員的貪腐金額，如果從技術角度來分析，4人有可能達到這樣的貪腐金額嗎？

蘇國京：民眾有這樣的猜測，是因為對中國的彩票制度不了解。實際上，我們國家的彩票實行收支兩條線制度，福彩中心和體彩中心（全稱為國家體育總局體彩管理中心）和所有省級彩票中心只負責彩票的發行和銷售，銷售額除去返獎后全部上繳財政，財政將公益金和發行費撥付到不同部門。簡單來說就是彩票中心負責收錢，財政、民政或體育總局負責支出。

而在彩票資金支出方面，主要分返獎、公益金和發行費三部分，以大家最熟悉的雙色球、大樂透、3D等玩法舉例，目前是公益金占比51%，發行費13%，剩余的沉積在獎池給彩民返獎。彩票系統能夠支配的資金主要是發行費。發行費分三部分，第一部分支付給街邊的代銷店主;第二部分歸各省級彩票中心支配，用來做終端設備維護，彩票宣傳、推廣;最后是福彩中心和體彩中心，每年也可以拿到銷售額的1%作為發行費。而從1987年至今，中國的彩票總銷售額在3.2萬億元，這意味著福彩中心和體彩中心30多年的過賬金額總共是300多億元，從這個角度，福彩中心官員貪腐達到1300多億元是幾乎不可能的。

三聯生活周刊：但彩票部門的銷售額巨大，所以很容易給民眾留下巨貪的印象。

蘇國京：中紀委11月9日的文章表述是：“對中福彩中心領導班子違反《彩票管理條例》、集體研究同意中彩在線公司年度分紅、造成國有資產巨額損失的14名責任人員予以嚴肅問責，其中對12人立案審查，對2人予以誡勉?！鄙袩o這14人涉及貪污的描述，從目前采取的嚴肅問責、誡勉等懲處方式來看，不應涉及過高金額的貪腐問題。

三聯生活周刊：民眾的另一個關切其實是獎金作假，尤其是中國允許匿名領獎，讓人頻頻懷疑頭套背后的領獎人到底是誰。

蘇國京：2014年，彩票行業有過一次余波至今的審計風暴，和民眾一樣，當時審計部門也很關注大獎去處，對大獎得獎人及其關聯人都有過嚴格清查。但后來在公示中，審計部門沒有公布任何這方面的大問題。

三聯生活周刊：但民間有種種關于套獎的傳聞，如果從技術上來看，彩票系統內部人士作假的可能性大嗎？

蘇國京：中國彩票運營以來，出過各種案件，但真的通過內部造假領取大獎的案件只出現過一次，出現在2009年的深圳，涉案金額3305萬元。當時是一個技術員通過對電腦植入木馬，在開獎后偽造了5個中獎號碼，但這個技術員還沒有現身領獎就被發現了。實際上即使是內部人士，想要在返獎環節作假，需要涉及的人也太多了，國家彩票中心、第三方公證處、省級彩票中心、技術處各個環節都會有牽連，而這樣一個復雜的利益聯盟是很難形成的。

另外，從作案動機的角度來看，彩票銷售金額只有一半左右用于返獎，另外一半都合理合法合規地歸相關部門支配，而在返獎環節作假的技術難度又很高，所以相關人員在領獎上作假的動機是很小的。事實上，福彩真正出問題的是公益金使用環節，這也是大多數人都沒有注意到的。

三聯生活周刊：福彩的初衷就是為了養老助殘扶危濟困，但民眾在身邊很少看到這樣的項目，那彩票的公益金到底去了哪兒？

蘇國京：這類公益項目分兩種情況，一是比如中國有個“大齡項目”，孤兒在民政系統內所有院校就讀，都可以接受這個項目的資助，費用全面，還發放生活費;有一個“孤殘兒童手術康復明天計劃”，從2004年就啟動了，也是用彩票募集的資金為具有手術適應證的殘疾孤兒實施手術矯治和康復。但這兩個項目，無論受資助的當事人，還是相關的學校、醫院，都很少有人知道這筆資金的來源。彩票機構作為事業單位，也沒有動力出來公開，造成的印象就是，彩票公益金去向永遠都是不公開的。

另一方面，很多項目，比如2001年，民政部在全國啟動了名為“社區老年福利服務星光計劃”（以下簡稱“星光計劃”），截止到2003年，項目歷時3年，共投入134億元彩票資金，號稱在全國建成了3萬多家星光老年之家，但后來媒體也曝光過，現在已經很難再找著這些場所了。實際上，彩票公益金的使用項目很多都是這樣，講了個故事，牌子也掛了，錢也撥了，但錢到底花哪兒了、怎么花的、效果如何，完全沒有流程和監督可言。當然，很多老百姓也不關心彩票公益金的去向，很多年前我就在深圳做過調研，彩民中只有極少一部分人知道，原來彩票中還包含公益金的部分，這些人當中還有一些人理解成了住房公積金。

三聯生活周刊：除了具體的項目，從制度上來說，彩票的公益金是如何分配的？

蘇國京：彩票資金中的公益金會按照銷售周期定時上繳財政，一般是按照地方、中央各50%的原則分配。中央財政收到的彩票公益金，60%放入了社保基金，30%進入專項公益金，剩下的10%會返還到民政部和國家體育總局這兒。但實際上社?；饝撌秦斦A算內的基金，為什么拿彩票公益金來填補，這個并沒有值得推敲的說法，而民政得到的彩票公益金，按規定只能用于養老助殘救孤濟困，但基本都是動用挪用借用亂用，什么情況都有，因為這部分是由民政部自主制定規則來支配的。

彩票的公益性怎樣實現

三聯生活周刊：和中國不同，世界上大多數國家對彩票使用的是收支一條線管理，彩票的售賣方、受益方和彩民都對資金去向有比較清楚的了解。中國的彩票公益金使用混亂，是收支兩條線造成的嗎？

蘇國京：收支兩條線和一條線都有好處，重要的是這筆錢真的能夠用到公益用途。彩票在中國的誕生，就是80年代國家財政緊張，民政系統需要自籌資金，才將彩票引入國內。直到現在，比如街頭彩票門店的開設，只需要拿到省級彩票中心發的代銷許可證，不用在工商注冊，稅務、衛生也不用管，等于是有特權的，這個特權的基礎就是公益金必須用于國家公益，這也是彩票能夠存在的合法性基礎。但現在的問題是，彩票相關的各方，有的只管售賣上繳，有的只管分配資金，有的只關心中獎，于是彩票的公益性誰都不了解、不過問。

三聯生活周刊：雖然彩票是為國家募集公益金而設立的，但《慈善法》出臺后，有解讀認為彩票并不是慈善，因為彩民有中獎目的，如果回到行業本質的話，你認為應該怎么定義彩票？

蘇國京：很多研究了多年彩票的學者的確常常會被一個問題困?。骸霸谥袊?，彩票是什么？”根本回答不了。彩票在中國的體量其實已經很大了，從業人數上百萬，但至今連行業協會都沒有，法律法規，什么都沒有。彩票設立、發行的基礎和初衷就是公益。彩票購買是自愿行為，是一種捐助，彩票購買者很清楚并非買了彩票就能中獎，彩票金額中的一部分是會捐助給公益的。但彩票也是博彩的一種形式，只是比正常的博彩負面性低，但我們國家不愿意正視這個問題。

三聯生活周刊：處于這樣無法定義的狀態，中國的彩票行業現在健康發展程度如何？

蘇國京：通常我們評價一個國家或地區的彩票業健康狀態，可以根據其問題彩民的比例。但在中國，這也是無法評估的。首先我們對問題彩民沒有明確可量化的判定標準，其次也沒有人做類似研究。這兩年政府開始引導各級彩票機構發布彩票社會責任報告，但這些公告發出去有兩種情況，一是借用了中央財政公益金的某個項目裝進去，二是彩票機構從發行費里掏錢做公益，然后進行發布，但這種發布反而帶來更大的誤導，因為彩票機構根本沒有任何權限使用公益金。所以我認為真要發布這樣的報告，必須聯合財政進行發布。

三聯生活周刊：你也提到，民眾對彩票相關的各個機構誤解很深，那怎樣看待這些部門對彩票公益金使用的責權問題？

蘇國京：在實際執行當中，各省彩票中心作為銷售單位，實際上是跟企業一樣，但現在的銷售單位是事業單位編制，還行使了管理和監督發行制度，這本身就是很可笑的。出了問題，財政部門認為該歸民政部門擔責，但財政部才是最高監管機構，有實際決策權，所以中國彩票很大的一個問題就是權責不清。

彩票本身是一個很正常的行業，有一定的負面性，但我們努力的方向正是讓它的負面變小，增加娛樂性。

在中國，還有人把彩票稱為部門彩票，雖然有些偏激，與實際情況也有一定偏離，但也說明一個現象和問題，即目前彩票公益金只歸財政部、民政部和國家體育總局支配和使用，還不是純粹的國家彩票。實際上，大多數國家的彩票都是國家彩票，也就是按照國家的需求支配公益金。比如明年主要以治理霧霾為主，那就拿出80%的錢治理霧霾;后年主打教育，就用在教育上。今年5月，法國總統馬克龍還倡議發行了兩種專項彩票，以募集資金保護瀕危文化遺產，也是一種典型的國家彩票。

三聯生活周刊：在國外的這些專項彩票上，可以看到很強的公益性、娛樂性，也有游戲規則的創新，在中國這些方面的情況如何？

蘇國京：彩票本身是一個很正常的行業，有一定的負面性，但我們努力的方向正是讓它的負面變小，增加娛樂性。但在中國，實際上很多賭性很強的游戲也在銷售，包括倍投、雙色球、大樂透。大樂透現在的頭獎獎池65億元，但我們國家規定頭獎中獎的封頂是500萬元，也就是說你花兩塊錢買彩票，最多能中500萬，想多中只能同一個號碼倍投，到50億就得倍投到1000倍，也就是說想把大樂透頭獎獎池的65億清空，單次需要花2000多元。但如果花兩塊錢扔一下算娛樂，花2000元扔一次還能是娛樂嗎？

10月26日，美國開出過一個16億美元的中獎，折合111億元人民幣，那個中獎彩民就是花了6美元在便利店買了個3倍投。美國也允許買倍投，那個彩民沒想到自己能中一等獎，他是想中二等獎和三等獎，所以同一個號碼買了三注，最后的結果是當期所有人都沒買到這個號碼，只有他這三注中了，就把16億美元通通拿走了，等于還浪費了兩注，因為那兩注他就是不買，16億美元也都是他的。也就是說，在美國可以花兩美元把16億獎池清空，這才叫娛樂。

三聯生活周刊：2017年，中國的彩票銷售總額已經突破了4000億元，整個行業在過去10年的復合增速也達到18.9%，但制度上一直沒有發生大的變革，你認為這種變革在未來多久會發生？

蘇國京：彩票原來的年銷售額只有兩三千億，公益金也就是五六百億，在中央財政里根本算不得什么。我大概五年前說的，如果中國的彩票銷售額達到5000億元，甚至1萬億元，肯定一切都會變。根據目前的情況來看，2018年彩票銷售總額一定會超過5000億元，接下來奔萬億也會是很快的事情，隨著銷售額的提高，變革也一定會發生的。

^{（實習生謝小丹對本文亦有貢獻）}