非首都功能疏解背景下京津冀產業協同發展問題研究

劉艷 鄭楊

內容摘要：2017年以來伴隨著《京津冀協同發展戰略》的實施和北京非首都功能疏解進程的加快，京津邊遠縣區和河北省利用京津核心區產業轉移的政策優勢實現了生產總值的逐年增長、產業結構的漸趨優化、第三產業比重的連續提高、落后產能的逐步淘汰、機械制造業的穩步發展。但京津核心區域對周邊地區仍然存在明顯的產業“空吸作用”，京津冀三地協調管理機制也很不健全，三地產業變遷的生態負外部性正逐漸擴大。為此三地必須充分發揮政府的協調作用并快速優化產業轉移的制度環境，必須發揮市場在產業轉移中的基礎性作用，并盡快建立產業合作的動態關聯機制，必須加大財稅支持力度并大力提高產業承接的融資信貸水平，必須注重產業創新和產業變遷的生態性和可持續性。

關鍵詞：非首都功能 有序疏解 產業升級 結構轉型 京津冀協同

京津冀協同發展的戰略核心是有序疏解北京非首都功能。習近平總書記在十九大報告中也強調要“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子推動京津冀協同發展”。其目的就是以疏解非首都核心功能、解決北京“大城市病”為基本出發點，調整優化京津冀區域城市布局和空間結構，構建現代化的交通網絡系統，擴大環境容量生態空間，推進產業轉移升級，推動公共服務共建共享，加快市場一體化進程，打造現代化的新型首都經濟圈，努力形成京津冀目標同向、措施一體、優勢互補、互利共贏的協同發展新格局。就目前狀況看，疏解北京非首都功能是治理北京“城市病”現象和實現京津冀產業協同發展的重中之重。因此，只有深入分析研究非首都功能疏解背景下京津冀產業協同發展的優勢和存在的問題，才能提出有效的策略推動疏解北京非首都功能，促進京津冀協同發展。

非首都功能疏解背景下京津冀產業協同發展的優勢

根據發達國家疏解非首都功能的成功經驗和教訓，北京非首都功能的疏解只有借助于連續穩定的政策支撐、都市圈基礎設施的硬性依靠、三角地緣關系的無縫對接才能實現，否則京津冀三地的產業轉移就只能淪為主觀隨意的人口重組和投機取巧的地產亂象。近年來，伴隨著市場經濟政策和改革開放政策的縱深拓展，京津冀三地已經打通了阻礙協同發展的宏觀政策瓶頸、建成了四通八達的城際交通網絡、勾畫了“京三角”地區的跨際犄角戰略，為京津冀三地產業的協同發展和創新打下了堅實的基礎。

政策優勢。客觀來講“京津冀三地協同發展”不是一個全新的話題，早在改革開放初期，鄧小平就曾提出過河北省必須利用京津的資源優勢加快發展的問題，但真正從人口生態和環境生態角度提出“疏解非首都核心功能、解決北京大城市病、促進京津冀協同發展”戰略的是習近平同志。習近平強調要在優勢互補、互利共贏的前提下打造“環首都經濟圈”，實現京津冀三地產業、科技、文化和社會的協同發展。自此以后國家先后出臺了《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》、《京津冀區域環保率先突破合作框架協議》、《京津冀能源協同發展行動計劃（2017-2020年）》、《京津冀密集軌道交通系統建設2020》、《京津冀產業協同發展規劃（2016-2025年）》、《京津冀人才一體化發展規劃（2017-2030年）》。2017年8月17日北京市人民政府與河北省人民政府簽署了《關于共同推進河北雄安新區規劃建設戰略合作協議》，把京津冀三地協同發展的政策優勢推向了實質化運作階段。為了適應國家大力推動京津冀協同發展的政策號召，天津市和河北省先后出臺了諸多文件來響應政府的政策支撐，比如河北省先后出臺的《河北省建設全國現代商貿物流重要基地規劃》、《河北省建設新型城鎮化與城鄉統籌示范區規劃》、《河北省建設京津冀生態環境支撐區規劃》；天津市出臺的《天津市軌道交通運輸業發展規劃》、《天津市高端機械制造業2035》、《天津市化工產業轉移規劃》等。

基礎設施優勢。政策只是將京津冀產業協同發展的愿望嵌入到政治權力廣泛認可、經濟體制深度認同、市場機制全面接洽、文化體制特色對接和法治機制綜合保障的視域之中，而要真正實現區域經濟的協調發展，必須首先解決好交通基礎設施的配套支持、產業結構的均衡發展、服務設施的優化銜接問題。根據國際上通行的產業協同度標準，中國基本上具備了京津冀產業協調發展的有利條件（見表1），平均協同度（1.118）要優于韓國首爾三角區都市功能疏解的協同度（1.112）、日本東京“一區五縣”都市功能疏解的產業協同度（1.009）和法國巴黎“蘭斯-里爾-卡昂”模式的產業協同度（1.006）。在上述基礎設施逐步完善的境遇下，北京到天津的城際鐵路已經實現“10分鐘車次”的無縫鏈接模式、北京地標核心點15公里以內已經實現了無縫軌道交通模式、廊坊-天津-秦皇島-承德-山海關已經實現了高速公路的無縫運營模式、通州-保定-石家莊已經優化了產業協同對接的現代物流設施。與此同時，雄安新區首先在建的高速鐵路設計時速將達到450公里，這就把京-津-雄三地的通車時間縮減到30分鐘以內，從而為京津冀三地“分鐘通勤模式”的轉換打下了堅實的基礎設施條件。為了適應區域物流和商貿的發展河北省計劃到2020年完成所有“斷頭路”的建設問題，爭取把制約京津冀協同變遷的“循環系統暗疾”首先解決掉。在產業基礎設施方面，張家口已經確定了京津冀礦產資源“基本供應商”的地位、清河流域的各級電站主動承擔了水利基礎設施的“試驗田”角色、北京奔馳公司已經為汽車產業的有序遷移制定了環境達標的基本標準和服務準則、首鋼也為建材領域制定了標示性的轉移指標體系、各級電力部門和電力企業已經為雄安輸電打通了“綠色通道”，并正在架設1500萬千伏的高壓輸電線路，為解決京津冀能源供應的連續性問題，河北省主動承擔了京津暖氣供應的“發源地”角色并把污染指數降到可控的范圍之內。在第三產業方面京津冀三地主動調整了三次產業比（0.5∶20.6∶78.9），將服務意識滲透到產業變遷的各方面。在北京非首都功能有效疏解的背景下，京津冀三地在產業基礎設施方面都會面臨更大的發展機遇。與此同時，在配套完善、動力強勁、目標明確、機制健全的產業環境下，房地產條件、市場環境、人口因素、消費結構、文教衛生基礎設施等“軟因素”都會隨之改善，京津冀產業協同的輔助環境將大為改觀。

地緣優勢。三角地緣理論由德國地緣政治學家豪斯浩弗最先提出，他指出：“一般來說漢堡、柏林和法蘭克福三地的地緣關系明顯具有極為穩定的地理犄角特征，與此類似，一個國家或地區的政治治理、經濟與貿易發展往往是三角關系最為牢固。三角互相支持又相互倚重，必將有利于政治的穩定和區域產業的變遷。”根據豪斯浩弗的地緣經濟理論，結合中國曾經出現的“長三角經濟帶”、“珠三角經濟帶”和“環渤海三角經濟帶”，發現北京-天津-雄安將在未來形成具有明顯中國特色的“京三角經濟帶”（見圖1）。聯系東京首都功能有效疏解的橫濱-千葉-東京三角經濟模式、韓國仁川-首爾-水原三角經濟模式、美國紐約-底特律-華盛頓三角模式，“京三角經濟帶”將改變以前的“京-津直線型”地緣產業模式，把河北省的產業地位牢牢嵌入到京津經濟變遷的“共贏”體系中，從而實現了產業結構優化、去產能指標提升、生態環境美化的重大戰略目標。近年來，伴隨著陸海空三位一體空間交往模式的演進，雄安國際機場與新首都國際機場、天津濱海國際機場將實現三角治理模式的智慧協同；雄安正在規劃的京-雄城際軌道交通系統、雄-津高鐵系統將實現“一卡通”式精準出行；圍繞白洋淀水域的容成-雄縣-安新三角高速公路建設也以提上議事日程。可以這樣說白洋淀-延慶野鴨湖-渤海灣“三水相接、水到渠成”的“京三角”綜合產業模式必將改變華北地區產業失衡的局面，并將大大推動北京非首都功能的有效疏解和轉移。

非首都功能疏解背景下京津冀產業協同發展存在的問題

2016年以來伴隨著《京津冀協同發展戰略》的實施和推進，京津邊緣區域和河北省利用京津產業轉移的政策優勢實現了生產總值的逐年增長、產業結構的逐漸優化、第三產業比重的連續提高、落后產能的逐步淘汰、機械制造業的穩步發展。但在文化創意產業、高新技術產業、信息通訊產業方面仍然存在著對接的“缺口”和不足。在有效疏解北京非首都功能的政策背景下，京津冀三地在產業協同發展中仍然存在以下亟待解決的問題。

京津地區的產業“空吸作用”依然存在。所謂空吸作用是指“運轉速度較快的流體對周圍流體的吸入作用”，在地緣意義上經濟發展水平較高的地區會對經濟發展水平較低的區域形成一定的“吮吸”作用，并按照資源配置的基本邏輯實現產業變遷、能源布局、教育實力、科技發展、精神生活等的規模化集聚，從而在邊緣體周圍形成發展相對緩慢的經濟態。近年來，伴隨著“京津冀產業協同發展”戰略的實施，三地產業協同出現了良好的局面，但在文化創意產業、物流貿易產業、生態補償產業、知識產權交易行業、眾籌融資行業、高新技術產業、能源產業、水利設備產業、高端機械制造業等方面，河北省與京津仍然存在著明顯的差距。不僅如此，在服務經濟社會發展的軟力量方面，河北省與京津核心區的差距正在呈“鋸齒狀”裂變的態勢。京津核心區對河北省的“空吸現象”不僅導致了產業人才和產業資源的“京津集聚”現象，并在周邊形成了城市公共服務、生活居住環境、政府財政投入、社會投資回報的“亞落后區域”，從而大大制約了京津城市戰略發展的生態可循環性和有限資源的可持續性。

跨區域產業協調管理機制不健全。京津冀是屬于不同產業“量級”的經濟體，根據美國華盛頓、日本東京、韓國首爾、德國柏林、法國巴黎、馬來西亞吉隆坡、加拿大溫哥華等非首都功能有效疏解的成功經驗，產業功能的轉移只有借助于地緣上的交通便利性、城市規劃上的合理性、基礎設施的互補性、教育資源的趨同性、產業政策的連續性、政治產品的穩定性、服務設施的配套性、民眾認識的科學性和文化發展的共享性才能實現，單純依靠政府的產業政策和行政職能是很難實現非首都功能快速疏解和產業發展協調進步的。這就需要政府和各種行業協會、中介組織、職能部門就產業轉移的“正零和博弈”問題、互利互惠問題、資源優化問題、產業升級問題進行周密的計劃和協商，否則機械的進行產業搬遷，比如單純依靠遷移機器廠房、機械設備、化工實驗室、小商品作坊、房地產設施、中小企業辦公設備、相關輔助設備是很難讓搬出去的產業實現良性變遷的。盡管2016年京津冀三地簽署的《京津冀行政審批制度改革協同發展戰略合作共識》有利于三方建立區域權力在線運行、審批流程社會公開的行政審批服務協同機制，但很多制度有待進一步細化和落實，較高水準的產業合作磋商協調機制尚未建立。在現行的行政管理制度下，京津冀地區各自為政、缺乏對整體產業利益的全面認知，由此做出的產業決策可能是短視的，甚至是片面的。

環境因素制約京津冀地區產業的協同發展。河北省在積極承接京津產業轉移、引進相關產業、促進自身產業升級的同時，也產生了一些負面的效應。近些年，京津一些低附加值的勞動密集型、資源消耗型行業正在逐漸向河北地區轉移，這些產業在促進經濟發展的同時，也帶來了一定的環境問題，導致周邊縣市生態環境的惡化。同時由于河北省一些產業發展實力較弱，不能充分利用京津的技術資源優勢，導致河北省未能有效承接京津優勢產業的合理轉移，從而影響了北京非首都功能的快速疏解。由于京津冀三地沒有把承接產業轉移和產業升級與生態環境保護有機結合起來，導致了環京津冀地區生態環境“負外部性”凸顯，影響了人民群眾支持京津產業轉移的積極性和認同度。與此同時，環境的惡化也影響到河北省高技術人才的發展問題，有些地方空氣污染加重使得大量高素質人才紛紛向京津和國外轉移， “留不住高級人才”已經成為河北省產業升級的巨大“瓶頸”。

非首都功能疏解背景下京津冀產業協同發展的策略

在傳統產業結構下，京津邊遠地區和河北省普遍存在著新興產業發展緩慢、產品附加值低、產業鏈條短的現象，尤其是河北省正處于經濟轉型升級的攻堅期。面對加快發展和結構調整的雙重壓力，有區位優勢的京津邊緣縣市和河北省能否抓住北京非首都功能疏解的機遇，通過承接北京地區產業轉移延伸產業鏈條、促進產業集聚、加快經濟增長方式的轉變、實現產業結構轉型升級已經成為京津冀三地協調可持續發展的重大問題，為此必須做好以下幾個方面的工作：

發揮政府的協調作用，優化產業轉移的制度環境。在全球行政管理職能逐漸分離的時代背景下，各級政府仍然要通過適度的經濟手段調節京津冀三地企業的市場化行為，要快速糾正市場經濟企業因過度追求經濟利益而造成的產業失衡；對于不同區域之間的發展戰略、空間布局以及結構調整要實施精準布局的戰略，切不可隨意而為之；要不斷加強產業轉移的制度建設、完善知識產權保護制度、優化市場環境、營造良好的行業文化、建立智能化產業服務機構。同時還要不斷加強大型國有企業和中小微企業的溝通和聯系，使有限的產業資源發揮最優化的效能；要在去產能的背景下堅決查處“變相擴產能”的違規現象。對于正在承接的北京大型高污染企業，比如北京鋼鐵公司、裝飾建材公司、化學工程公司、生物制藥企業，京津周邊縣市和河北省要盡快做好前期的環評論證工作、征地規劃工作、資源運輸工作、政策補償工作和后期的生態監督工作，要把企業碳排放標準嚴格控制在國際社會要求的最低水平，惟其如此，周邊廊坊、保定、雄安新區、張家口、秦皇島、北戴河、滄州才能在京津技術優勢的前提下不斷挖掘企業的核心競爭力、實現產業變遷的良性循環。

充分發揮市場在產業轉移中的基礎性作用，建立產業合作的動態關聯機制。北京非首都功能的疏解本質上是中國市場化改革的重要組成部分，極高的人口集聚雖然能夠產生規模化的市場效益，但卻不利于科技競爭力的突破和企業家創新精神的實現；高密度的生物學人口在沒有高效城市污水化處理系統和凈水系統的支撐下，必然產生生活意義上的消費污染；高強度的汽車尾氣集聚在沒有大氣臭氧的保護下，必然傷害人們的身體素質和智力水平；居高不下的房屋價格在沒有法治化房產系統的庇護下，必然釀生異化性炒作行為和變態人格居住行為；城市管理多頭并舉的行政業態必然滋生區域性產業暴利行為和“病態城市品格”。為此必須完善京津冀產業價格議決機制，盡量縮小河北省重化工業和京津高污染產業之間的利潤落差、資金落差、觀念落差和市場評議落差；在部分承接和整體承接之間要尋求三方都能接受的效益基點、技術基點和人力資源基礎，不能搞一刀切和均等主義；要變被動承接轉為主動提升，要把承接商品轉向具有自主知識產權、高附加值、高技術含量和大品牌的產業方面；要積極融入到國家高端生產的產業鏈中去，為國家高新技術產業鏈的轉移做好鋪墊。與此同時，河北省及京津邊遠地區要逐步建立關聯產業主動合作的市場機制，要向市場要員工、要向文化要效益、要以技術促發展，要在市場競爭中實現三地產業的關聯“剛性”和“粘性”。

加大財稅支持力度，提高產業融資信貸水平。產業轉移牽扯到數量巨大的企業及其復雜的篩選機制、種類繁多的服務項目及其瑣碎的遴選標準、多樣化的金融需求及其龐大的財政撥款。如果不能在產業提升的背景下實現產業利潤和社會效益的雙重提高，勢必破壞京津冀協調發展的層次和水平，并使得非首都功能的有序轉移變成散亂的產業重組。為此國家必須加大產業轉移的財稅支持力度，降低產業轉移的稅賦，提高信貸水平；要取消不合理的行政事業性收費，嘗試減免企業的營業稅和所得稅；要設立政府扶持基金、專項承接資金，實施貸款貼息政策，鼓勵節能減排和綠色生產；要完善信貸擔保環境，加大數據金融支持力度；金融機構要完善政策法律法規，有效遏制商業銀行的不合理收費，為產業融資提供更多靈活便捷的渠道；要建立和健全金融監管體系，推進金融創新（見圖2）。

注重產業創新和產業變遷的可持續性。京津邊緣地區和河北省要優先承接具有先進性、發展性、環保性的產業，并將科學性、創新性、技術性納入到產業承接與自身產業升級的規劃之中，要利用自身資源優勢將生物能源業、金屬采礦業、化學加工業、機械制造業等優勢產業鏈進行深造和升級，將創新思維與技術研發應用到產業變遷的鏈條之中，提升技術類員工的生產力，增加產業層次內涵所屬的開拓性、完整性與前瞻性。同時要注重培養產業自主創新能力，實現“引進-消化-吸收-創新-發展-出口”的技術創新良性循環樣態；要注意產業發展的時間效益，不能只考慮產業的目前效益，還要考慮承接產業的長遠利益；不能把河北省的環境承載力作為承接京津高污染產業轉移的政策籍口。惟其如此，京津冀三地才能實現真正意義上的“共贏”。

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