民營資本在PPP項目中低參與度制約因素探析

文/黃珊妮

民營資本在PPP項目中低參與度制約因素探析

文/黃珊妮

河南大學經濟學院

目前，中國已成為全球最大的PPP 市場。PPP 模式在我國跨越式發展的同時，出現了民營資本參與率低的問題。PPP項目落地絕大多數是國有資本，對民營資本具有明顯的擠出效應。本文探討了民營資本參與率低的制約因素，以期推動PPP模式持續健康發展。

PPP模式；民營資本；社會資本

1 PPP模式概述

政府與社會資本合作模式(亦稱作PPP)是指政府與私人部門在基礎設施開發與公共服務提供方面形成的合作契約關系。私人部門承擔項目從投資建設到運營維護的絕大部分工作，并通過使用者付費或者政府補貼等形式獲得長期收益。政府的角色是監督項目質量與建設進度，并且管理公共產品的價格制定，以保證公共利益不受侵害。PPP模式作為成熟的政府與私人部門合作開發基礎設施項目的方式，不僅能夠解決基礎設施建設資金來源問題、彌補項目建設資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口、減輕政府負擔，還能夠有效提高傳統基礎設施和公共服務領域政府投資效率與質量。

2 國內PPP模式發展現狀

根據明樹數據的統計，2014 年至2017 年11 月，全國PPP 項目累計成交5636 個，成交金額達到8.31 萬億。中國在PPP 領域的大規模實踐催生出一個數萬億級別的PPP 交易市場。

與國外的經驗不同，具備中國特色的“社會資本”取代了傳統意義上的“私營資本”，成為PPP 市場供給端的主體。社會資本中，央企、地方國企代表公有制經濟體和以民營企業、外資企業為代表的非公有制經濟體展開競爭，大量國有企業的參與使得PPP 市場的“競爭中立”成為一個無法回避的話題。按照企業的所有制屬性，我國參與 PPP 項目的社會資本可分為中央企業（包括中央企業下屬公司）、地方國有企業、民營企業、外資企業和有限合伙企業五大類。2014 年1 月至2017 年7 月，中央企業累計中標PPP 項目1135 個，總投資規模3.12 萬億；民營企業累計中標PPP 項目1898 個，總投資規模1.48 萬億；地方國有企業累計中標PPP 項目929 個，總投資規模1.33 萬億；有限合伙企業和外企累計中標PPP 項目個數分別為14 個、10 個，總投資規模分別為323.86 億元、121.45 億元。截至 2017 年7 月，中央企業和地方國有企業中標PPP 項目合計總投資規模達4.45 萬億，占已成交PPP項目總投資規模的74.48%，個數占比達到53.28%，從規模上看國有背景社會資本已經成為中國PPP 市場上的絕對主力軍。

3 民營資本參與率低的制約因素

3.1民營企業盈利空間弱

民營企業市場份額下降的一個重要原因是當前 PPP 項目的合作模式和采購方式強調投資、建設、運營全生命周期服務能力的整合和投資能力考察先行，使得整體資信能力偏弱的民營企業在競爭的時候已經輸在了起跑線上。目前對民營企業參與 PPP 項目的金融支持政策并沒有改善民營企業整體的融資條件，民營企業尤其是非上市民營企業在沒有外部增信的條件下很難得到金融機構的青睞，大量金融資源實際上被中央企業、地方國有企業所獲得，在融資渠道和融資成本上的劣勢制約了民營企業持續參與PPP 項目的能力。根據中標的投資回報率和工程下浮率來分析社會資本的報價水平，民營企業的報價水平位于中央企業和地方國有企業之間，但是在融資成本顯著高于上述二者的情況下，民營企業參與PPP 項目的盈利空間弱于其競爭對手，長期以往顯然會影響民營企業持續參與PPP 項目的動力和信心。

3.2國有企業“隱性補貼”

對國有企業的“隱性補貼”導致民營企業競爭優勢下降。地方國有企業通過跨層級或跨區域投資大量參與PPP 項目，作為競爭性行業的地方建筑類國企充當了向社會資本轉型的急先鋒。自2014 年以來至今，共有136 家地方國有企業建筑承包商背景的社會資本獲得了資本實力的增強，上級國資委或國有控股平臺對這些社會資本累計增資達到1015.56 億元，這種“隱性補貼”實際上影響了整個市場競爭的公平性，進一步拉大了民營企業與其主要競爭對手的實力差距。

3.3風險不合理轉嫁

風險的不合理轉嫁也一定程度上影響了民營社會資本的參與信心。PPP 項目的一個挑戰是社會資本需要負責項目全生命周期的運營維護，但在實踐過程中地方政府存在過度轉移風險的趨勢。社會資本所承擔的義務與其擁有的權利缺乏對等的談判空間，尤其是在一些以可用性維護為主的項目上，社會資本對項目合理使用程度缺乏足夠的監管權利和保障，卻承擔了可能因為過度使用或不當使用導致的維護成本和績效考核指標，成為影響社會資本和金融機構信心的一個重要原因。

3.4較高的資本金要求

項目投資規模大，對資金實力、融資能力要求高，并受到項目資本金的限制，阻礙了一大批中小社會資本的積極參與。按照國家發改委的要求，參與PPP 項目的社會資本，由地方政府出資人代表與社會資本方共同成立項目公司，繳足項目資本金( 一般占總投資的20% ～ 30%，有些項目超過30%)。資本金融資，要提供擔保，在項目生命周期內( 一般10 年以上) 不能退出項目公司。資本金融資，可以利用企業自有資金作為項目資本金，但是資本金占用時間較長、在項目生命周期內不能周轉，這樣會增加企業的經營風險。

[1]鄭子龍.政府治理與PPP項目投資:來自發展中國家面板數據的經驗分析[J].世界經濟研究,2017,(05).

[2]莫呂群,劉明.如何破解PPP 項目融資難[J].施工企業管理,2016,(09).

黃珊妮（1997—）女，漢族，福建泉州人，河南大學經濟學院，2015級本科生，研究方向：金融學。