中國市政債券市場監管制度研究

文/黃品赟，南京大學

1 市政債券市場的相關基本理論

由地方政府或者一些機構向投資者所發行，承諾償還本金并按一定的時間還其利息的債權債務憑證被叫做市場債券。我們一般認為“城投債”具有市政債券的一些特征，但是它與地方政府之間的擔保連帶關系是不正規的，它是地方政府為了避免預算法和擔保法所采取的一種方案。如果我國當前還只是機械的去解讀預算法，那就會與我國的國情所違背。我國的市場監管和財政監管目前提倡的是實質重于形式，也就是要對債券發行的經濟實質進行分類，而不僅僅將其局限于法律的定義。從這個角度來看，城投債和政府債券都被劃分在市政債券的范圍中。其未來的發展方向將市政債券分成兩種類型：一種是責任債券，是由地方政府所的稅收和資源作為一種信用的支撐，其本質就是地方政府債券。第二種是收益債券，它是以特定項目、工程或者公司的收費作為一種信用的支撐。所以我們一定要通過一些合理的監管手段來確保這些公益項目更順利的進行。

2 中國市政債券市場監管所存在的問題

2.1 市政債券市場存在著嚴重的財政監管真空

我國很多地方政府在融資平臺進行投融資的時候，一般都會避開中央的財政監管進行市場融資，這種情況就使得我國中央監管被架空。地方政府通過投融資平臺進行投融資，這個方式就是用市場機制來推動我國基礎設施的建設。在這其中主要的操控對象就是地方的財政官員，以市場的名義來管理財政的事情，逐漸使其政策規范化，這樣的情況無論是從經濟的方面還是從政治的方式都具有很大的隨意性。我國是權利單一制的國家，所以省級的政府實際都是從中央派出的，雖然名義上地方具有一定的自治財政權和自治立法權，但是我國的財政體系都是從上至下執行的，這就使得地方的財政權和中央的財政權很難分離。我國一般的市場監管只對那些權責自負單位有效，而對于那些由地方政府所建立的融投資平臺等是沒有效果的。因為財政是我國治理國家的一個重要組成部分，所以它的體系應該表現出我國治理國家的基本思路。為了避免我國的市政債券市場出現通貨膨脹的現象，就一定要將市政債券機制包含在我國的財政管理體制中，并根據我國相關的法律規定使地方和政府分別去面對相應的問題。綜上所述，我們可以看出財政部主要管理的地方政府債券試點只能滿足地方政府融資的少數要求，再加上市場機制的約束和市場在對信息進行管理時會有漏洞出現，這些都使得我國在監管方面存在著架空的問題。

2.2 相關法律制度未能跟得上市債券市場的實踐

我國目前的金融管理體系原則：“實質大于性質”，而地方政府通過城投債形式所發行的債券，已經遠遠超出了預算法的限制。雖然我國在十八大的時候還沒有相關文件將城投債明確的進行規定，但是從現實的角度來看其預算法的修訂已經落后于市政債券市場的實踐。而且，我國還沒有政府債券，以及國債和市政債券的相關上位法。即使有相關法律對其有規定，但是他的法律效力等級是非常低的。而上位法缺失的具體表現就是地方的政府債券并沒有什么權威。地方政府可以通過建立一些相關的融資平臺，以一般企業的身份進行發債，推動其拓寬融資渠道。我國目前一定要對政府債券市場進行有效的監管，一定要把國債和市政債券的監管位置放在發展的核心位置，如果存在與法律條例不相符的內容，應該及時對其進行更改。

2.3 我國還沒有一個較成熟的地方系統評價系統

我國在早些年，為了防止地方政府出現自行舉債的問題，相應的對其提出一系類的約束性條例，這些條例的出現也是我國在對地方信用等級評級方面存在著很大的缺陷。目前外部還無法評價那些參與到地方債券發行的省政府。但是實際上我國的評級機構一般都會在融投資平臺在進行發債的時候，對當地政府進行評價，只是這些評價是不公開披露的。隨著地方政府債券試點不斷擴大，越來越多的評級公司都積極的參與到其中，但是由于還處于初步萌芽階段，所以還沒有一個套相對完整的體系，出現的問題也很多。例如：第一點：由于我國的權利較集中，所以我國的上下級都存在著連帶責任的債務。如果僵硬的去理解這個問題，很容易理解為中央對地方要負全部的責任，這樣一來地方政府也不存在信用等級這個事情，第二點：我國還沒有建立相應的地方政府破產機制，這就使信用評價系統對地方違規行為或者違約損失率進行評價的時候要做出進一步的考慮。第三點：我國的地方政府也是國有資產的持有者，但是其是否具有償還債務的能力，還要受到資產的核心部分和非核心部分的制約。一個地方的某一個項目運營情況會對這個地方的公共運行有著很大的影響，則面對評級的時候就應該看情況對其進行相應的去除。

3 中國市政債券市場監管的相關措施

3.1 通過財政機構自我監管從而推動市場更好的發展

根據軟預算約束的形成機理，財政自律是市政債券市場穩定運行的基礎，是市政債券市場監管的重要手段。首先，財政部門所處的全局性位置以及和中央銀行在地方政府債務審慎管理方面的合作決定了財政部門相比一般金融監管機構具有獨特的全局優勢。財政部門不僅掌握地方政府性債務的全局情況，也能通過財政政策和貨幣政策的協調預判地方政府整體信用風險，具備對地方政府和投融資平臺穩健運行進行監管的基礎。除此之外，相比金融監管機構，財政部門在制定地方政府的信息披露規則方面也具有一定優勢。以預算管理、政府會計和國庫管理經驗為基礎，財政部門能夠制定出適合我國市政債券市場的信息披露規則。

3.2 通過有效的監管競爭進一步激勵市場監管效率的提升

我們一般認為市政債券市場的生態環境是由發行人、投資人、債券承銷商、中介機構和市場監管機構共同構成的。所以在財政自律的前提下如何提升市場效率是監管機制重點考慮的問題。由于我國正處于轉型期，所以市場監管機構可以通過發行準入門檻、信息披露細則、行業投向指導、資本充足率等規定來限制的行為，指導募集資金投向特定經濟領域。這些干預手段和政府控制市場目標結構的目標相關，即金融行業的服務和產品會影響資源分配，需要以最有效的方式提供。這種有利于我們進行進一步的考慮，推動其效率進一步提高。我們對其進行具體的實施，發改委和證監會等都代表了經濟項目審批的一方，而交易所市場和銀行間市場所代表的則是監管的一方，他們各自都有各自的職責，而且其專業性也較強，都具有不可替代性，如果對其進行簡單、統一的發售的話就會帶來很高的發行成本，嚴重的情況下還會影響到市場的效率。從其本質上來看，實際所獲得的收益有時候其實并不優于通過其自身的監管所達成的。所以我們可以認為，在金融協調機制方面，銀行的市場和現實的交易場所是可以互通的，在這個過程中不僅可以更好的對其進行監管，而且也可以提高市場的效率，推動市場更好的發展。

4 結束語

我們一般認為市政債券市場失靈的主要問題出在軟預算約束方面，而為了更好的去解決這個問題就應該讓政府有自律的意識。在信用等級評價方面還應該做出進一步的完善。還可以通過財政統一監管的方式來解決這個問題。希望通過這篇文章可以推動我國市政債券市場更好的發展，使其監管體系組建完整。