區(qū)域基本公共服務均等化研究述評與展望

文/房雪，山東財經(jīng)大學

基本公共服務是公民的共同財富，基本公共服務均等化關(guān)系著公民公共權(quán)利的實現(xiàn)。2017年，國務院在 《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中提到，逐步縮小區(qū)域基本公共服務差距,積極鼓勵和引導東部公共服務資源向中西部延伸，促進優(yōu)質(zhì)資源向中西部輻射[1]。這是我們黨和國家根據(jù)現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本特征，對基本公共服務資源均衡配置作出的重大戰(zhàn)略部署。因此本文主要圍繞區(qū)域基本公共服務均等化的相關(guān)內(nèi)容，選取有代表性的研究成果，進行梳理和歸納。

1　關(guān)于公共服務均等化相關(guān)概念研究

國外學者關(guān)于公共服務均等化的研究內(nèi)容主要集中在基本公共服務均等化的內(nèi)容、供給方式及制度保障等方面，而對區(qū)域間公共服務的研究較少。很大一部分國外學者從財政均等化角度來研究基本公共服務均等化問題。沙安文總結(jié)了世界范圍內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付的主要做法，從制度經(jīng)濟學視角對評估均等化轉(zhuǎn)移支付的制度安排進行了分析和評價，并指出發(fā)展中國家因缺乏明確的均衡標準而患上“轉(zhuǎn)移支付依賴癥”[2]。在實證研究方面，伯伊尼、阿什沃斯利用公共服務需求、權(quán)利和努力程度三個標準來分析英國的地區(qū)間公共服務均等化情況[3]。

關(guān)于區(qū)域基本公共服務均等化，我國學者進行了多維度的研究。根據(jù)基本公共服務范圍大小的差異，國內(nèi)學者分為“三派”：一種觀點是以宋迎法、包興榮為代表的“窄派”，主張將具有公民權(quán)力性質(zhì)的社會性公共服務納入均等化范疇；第二種是“寬派”，他們認為基本公共服務主要包括社會性服務、經(jīng)濟性服務以及維持性服務，這種觀點以陳昌盛為代表；第三種是“中派”的觀點，他們主張基本公共服務均等化的范圍要適中，“基本公共服務應是指純粹由政府支出的覆蓋面最廣的公共服務”。

2　關(guān)于基本公共服務均等化的區(qū)域差距及其成因的研究

縱觀國內(nèi)外相關(guān)文獻研究，關(guān)于基本公共服務均等化區(qū)域間差距的成因主要包括以下幾個方面：（1）地區(qū)經(jīng)濟實力差異的影響。庇古認為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況決定著基本公共服務的發(fā)展水平，進而影響著地區(qū)基本公共服務的均衡性[4]。戴祥玉認為，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較快，多以優(yōu)化公共服務供給多樣性，創(chuàng)新提供方式為主；中西部地區(qū)，人們對公共服務多樣性的要求相對較少，地方政府主要以保障公共服務的均等性，提高公共服務質(zhì)量為主要內(nèi)容[5]。（2）財權(quán)和事權(quán)不合理劃分的財政體制的影響。國外學者Kotlikoff和Raf felhueschen他們以紐約和愛爾蘭為典型案例,發(fā)現(xiàn)區(qū)域間公共服務供給差異的主要原因是地區(qū)間財力的差異[6]。周清香認為，政府所供應的基本公共服務和公共產(chǎn)品是政府本應承擔的公共責任，而由于政府財政支出的有限性，導致政府在公共服務供給上嚴重不足，使得基本公共服務保障率較低，覆蓋面較小[7]。

綜上所述，目前我國區(qū)域基本公共服務非均等化的原因主要集中于兩個方面：經(jīng)濟實力和財政制度。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平必然會影響各地的財政收支能力，進而影響本地基本公共服務的水平；經(jīng)濟水平層次較高的地區(qū)，其所在地區(qū)的居民能夠擁有更好的基本公共服務；與此同時，基本公共服務的均等化對地區(qū)經(jīng)濟具有反作用，其非均等化也會加劇地區(qū)間的貧富差距。縮小區(qū)域間的經(jīng)濟差距，對提高基本公共服務均等化具有重要意義。

3　關(guān)于區(qū)域基本公共服務均等化的促進路徑的研究

中國經(jīng)濟高速增長的同時，如何實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務均等化的目標，如何對區(qū)域基本公共服務的差距進行有效治理，尋找契合中國政治經(jīng)濟背景的有效路徑，這對社會主義和諧社會的實現(xiàn)有重要意義。

國內(nèi)外學者關(guān)于區(qū)域基本公共服務均等化促進路徑的研究主要集中于以下幾點：（1）完善合理有效的財政體制。劉宇認為，實現(xiàn)中部地區(qū)財政投入產(chǎn)出效益最大化，就要加大對中部地區(qū)的財政支出，使中部地區(qū)合理利用和配置現(xiàn)有資源；同時，針對西部地區(qū)也要給予大量的資金投入，并且為本地區(qū)引入先進的經(jīng)驗，加強本地區(qū)政府對資金運用的能力；對于東部地區(qū)而言，要合理的縮減財政投入，整合支出結(jié)構(gòu)[10]。趙建國、廖藏宜通過運用固定效應（FE）及隨機效應（RE）回歸模型進行分析了2004—2013年各地區(qū)的面板數(shù)據(jù)，測度了中央財政轉(zhuǎn)移支付制度對我國地區(qū)間基本公共服務供給均等化的影響，主張在明確中央政府與地方政府事權(quán)和財權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，建立區(qū)域財力支出水平均等化的轉(zhuǎn)移支付體系[11]。（2）健全政府管理機制。李永紅指出，建立基本公共服務多元供給機制，首先要構(gòu)建以政府為主體，市場適度介入，鼓勵民間組織與地方政府合作，大力培養(yǎng)民間社會組織公共服務的能力；其次，創(chuàng)新基本公共服務多元化、多樣化供給方式。在基本公共服務領(lǐng)域，可對傳統(tǒng)的政府直接提供基本公共服務的方式進行大膽改革[12]。在績效考核制度中，中央對地方政府的考核不能再單純地注重GDP的增長，還要將公共服務資源的配置情況納入政績考核體系，努力實現(xiàn)整個國家區(qū)域間公共服務資源的均衡配置[13]。

4　評述與研究展望

當前國內(nèi)外已有研究在探討基本公共服務均等化方面取得了頗有影響力的學術(shù)成果：一是明確了區(qū)域基本公共服務均等化對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義；二是在基本公共服務均等化的內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑等方面取得共識；這些研究成果將對改善我國區(qū)域基本公共服務均等化提供有益的指導和借鑒，同時也為理論界下一步開展該議題提供基礎(chǔ)和方向。

但國內(nèi)外學者在研究區(qū)域基本公共服務均等化時也面臨以下幾個問題：一是關(guān)于公共服務均等化的制度建設，系統(tǒng)的研究比較少見。學術(shù)界的研究大多集中在政策性的研究上，忽略了基本公共

服務均等化的經(jīng)濟與制度背景，即使有一些制度性的探討，也主要是集中在財政制度方面；二是目前學者對公共服務不均等的度量多是以財政支出為依據(jù)，較少考慮公共服務供給的成本差異、產(chǎn)出水平及供給效率，這可能使得對公共服務不均等的度量不準確；三是對于公共服務均等化的實現(xiàn)路徑，大多數(shù)學者們只是從政府角度出發(fā)，過度強調(diào)政府需要建立完善的公共財政制度來促進基本公共服務均等化。而通過政策和制度引導，使不同地區(qū)、不同主體之間加強競爭與合作，以市場化的方式實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務的均等化，這也是一個有效的路徑。

【參考文獻】

[1]中華人民共和國中央政府網(wǎng)站.國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃的通知.[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content_5172013.2017-1-23.

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