民法典編纂背景下，物權編征收征用制度的完善

褚航員

摘 要：隨著去年民法總則的通過，民法典的編纂工作已經邁出了堅實的一步。民法總則的變化將會對民法典分則的編纂提供完善的意見。民法總則相比民法通則增加了關于征收征用的規定，可以看出立法對于公民個人財產權保護的力度的加大，結合民法總則若干原則的規定，可以得出在民法典編纂的背景下，物權法的征收征用制度定會有所完善。本文旨在結合民法總則中征收征用的規定，以期能為民法典物權篇的編纂工作提供自己的建議。

關鍵詞：民法典編纂 征收征用制度 物權編 完善

在民法典編纂的大背景下，眾多分編囊括的法都不免會有所修改，以達到和民法總則遙相呼應，成為體系化的一個整體。而在民法總則中，規定了民法通則不曾提及的若干制度，必定會成為分編編纂中的焦點，而征收征用制度正是如此。針對征收征用制度，其涉及對公民的重大的財產利益的限制甚至剝奪，而現行物權法的規定有其不足之處，因此，本文將采用法學和政治學、社會學相結合，并綜合運用群體利益分析以及比較、歷史和規范分析等研究方法，以期通過研究物權編征收征用制度的完善措施去限制國家公權力，保護公民的財產權。

一、民法總則對征收征用制度的新規定

民法總則相對于民法通則有一些創新性的規定，而與物權相關的新規定中，首次對征收征用加以規定必定是亮點之一。民法總則第117條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償。”

民法總則的規定是給公民財產權利的全新保障，因為現行物權法存在著缺陷；現實中的征收征用也常存在諸多問題：

（一）現行物權法律規范中的缺陷①

征收主體未予確定的問題、公共利益的邊界問題、征收征用的區分問題、征收的客體能否是動產的問題、“準征收權”應否承認的問題、耕地的絕對保護是否應該松動的問題等。

（二）征收征用現實操作中的問題

1.征收主體的不適格

依照憲法和物權法的規定，征收征用權的主體是國家。而現實當中，本應由政府代替國家行使的職權卻被政府交給了開發商等來主導，通常與被征收征收征用者簽訂補償協議的一方并不是政府②這樣就很容易侵犯公民的合法權利。而且違反了法律優先原則的規定。

2.征收征用補償款的短缺

征收征用中的最大矛盾無疑是補償款的確定問題。根據一份大數據③調查的結果來看：在所有的被征收征用者中，僅有不到1/10的調查者對于補償款的數額相對滿意。從調查結果來看，補償款問題主要體現在農民對補償標準過低、計算方法不合理、不公平以及未表現出地緣級差等方面。④

3.征收方式的不合理

經常會聽說釘子戶被停水停電、被連夜拆除房屋、甚至在睡夢中不知不覺被征收等匪夷所思的征收手段。在最新的《國有土地上房屋征收與補償條例》中明確規定不得采取停水停電等非法方式讓被征收人搬遷。⑤被征收人目前只需向法律低頭，即如果被征收人不服征收征用決定即可通過復議或訴訟來維護權利，如果申請了訴訟，則只能由法院的強制力予以征收，政府不得采取違法手段侵害被征收人的權利。

二、民法典物權編中征收征用制度完善的可行性分析

（一）個人自由與公共利益的矛盾強烈要求征收征用制度的完善

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國很多法律的立法宗旨已從國家本位過渡為更重視個人本位，或者說從重視維護國家權力的絕對權威轉變為尊重和保障公民的基本人權。與此同時，公民對自己享有的憲法賦予的權利更加地重視——從物質層面漸漸上升為精神層面的追求。我國在計劃經濟體制時期，公共利益的絕對優先是處理公共利益和私人利益沖突的首要原則，這一處理方式在追求自由的市場經濟的今天受到挑戰。

（二）關于房屋的征收征用的相關立法暗合物權編的修訂

在2011頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》中規定的補償標準、公共利益的界定，以及違法征收房屋的責任承擔都暗合物權編征收征用制度的完善趨勢。從側面反映出物權編征收征用制度的改變是勢在必行的。

（三）民法總則為物權編征收征用制度的完善提供了空間

1.關于征收征用制度的不同規定

民法總則中關于征收征用的客體的描述為“征收征用動產或者不動產的”，根據文意解釋和體系解釋的規則可以得出，征收的客體亦可以是動產。而物權法的條文中，征收的客體僅限于不動產。

其次，民法總則的征收征用的補償標準為公平合理的補償，而物權法中的補償標準為足額補償。足額補償是個很難判斷的概念，無論從客觀標準還是主觀標準都很難確定一個標準。但是公平就很好判斷了，數額是不是一樣，有沒有考慮相關因素，排除不相關因素的干擾。

這些不同的規定都給民法典物權編的修改提供了引領和指導，可以預見，分則原則是要與總則的規定相一致的。

2.民法總則相關原則的指導作用

（1）立法目的

民法總則第一條立法目的中提到“適應中國特色社會主義發展要求，弘揚社會主義核心價值觀”。中國特色社會主義發展要求是科學發展、社會和諧；社會主義核心價值觀主要有自由、公正、法治、和諧。

落實到征收征用制度就是要求征收的程序必須合法，征收的補償款額確定必須做到公正平等，征收的手段必須文明，整個征收過程必須要與公民保持和諧的關系，平等協商。按照現代法治國家的理念，公共利益斷然不能成為當然限制甚至剝奪私人利益的理由，個人利益應該與公共利益具有平等的法律地位，個人利益可以讓利于公共利益，但服從的過程應是一個平等的協商過程，那種認為公共利益的實現必然利于個人利益，從而強調公共利益絕對優先的理論與實踐是與現代法治理念相悖的，也不符合憲法自身的規定。⑥

（2）綠色原則

民法總則第九條規定民事活動必須節約資源、保護生態環境。⑦征收征用通常會對當地的生態環境造成極大的影響，因此在征收的時候，應該保護生態環境的保護。在決定征收的時候必須考慮當地的生態的可持續發展，不能因為一味追求經濟的效益。畢竟依靠破壞環境的發展都是不能長久的，會給人類的發展帶來負面效應；而生態的保護是惠及全球所有成員的，是福澤及于子孫后代的。

3.民法總則的法律優先

按照馬克思主義法學的要求，立法的最終目的還是法律實施，只有通過實施，才能形成對統治階級（廣大人民群眾）更有利的法律秩序。而在法律實施的過程中，對法律條文的細化是必要的，這就要求諸如民法典分編的規范對民法總則進行細化規定。

三、物權編中征收征用制度完善的措施

（一）基本概念的完善

1.征收征用的內涵

（1）征收征用的區分

征收征用的概念最早出現于格老修斯的著作《戰爭與和平》中，表述為“臣民的財產可依據征收的權利而屬于國家，結果是國家或代表國家的人可使用甚至摧毀或剝奪臣民的財產……且這些形成政體的公民應被認為是希望私人利益在公共利益面前讓步?！?⑧

在早期的表述里，征收和征用的概念是混同的，隨著人們對權利認識理論的完善，逐漸對征收征用加以區分。在2004年憲法修正案之前，我國只有關于征用的規定。憲法修正案規定了征收、征用兩個概念。因此有學者主張無需區分征收征用的概念，僅需以征收這一個概念加以代替。⑨他們的理由是將兩個概念加以區分只是徒增思維負擔，且不同于多數國家的立法體例。這種理解有其合理之處，但是弊端也是明顯的。相比征用，征收對集體財產、私人財產的限制是終局性的，如果僅以征收加以規定，必定會導致，原本只需通過征用就能實現的公共利益被國家加以濫用，轉變為征收手段，這明顯不符合比例原則的要求。

對于征收和征用的區分通常表述為征收是對所有權的限制，征用是對使用權的限制。但是在征收集體所有土地時，被征收土地的所有權歸屬是集體共同所有，但是被補償的主體確是集體組織的承包人，可見征收和征用的區別不應簡單的劃分為對于所有權的限制。

筆者認為，征收的核心概念應包含：為了公共利益，國家對權利主體享有的財產終局性的取得占有；征用是國家對財產的暫時性的取得占有。

（2）征收與拆遷

針對二者的關系，有認為是交叉關系，有人認為是包含關系。筆者認為，征收是行政法律行為，必須一方主體利用國家行政權限制公民的財產權利；拆遷是一種事實行為，符合法定條件和程序的拆遷是某些征收行為的結果，而違法的拆遷行為則是一種民事侵權或國家侵權的事實行為。因此二者沒有必然的關系，只是某些情況下有一定的關聯。

2.征收的客體

現行物權法中的征收客體僅包含不動產，不包括動產，動產僅適用于征用，但是這種規定有如下幾方面的缺陷：

首先，如果征用的過程中，該不動產被國家毀損或者遺失，那么公民對自己的財產的權利就終局喪失了。依據前述的理論，權利人對財產的占有在征用中終局的喪失了，就實質上構成了征收，如果依然按照征用的理論則會出現問題；但是如果按照國家賠償理論來解決，因為國家賠償在某些情況下是過錯原則，因此如果非因故意和重大過失造成的損失，國家是不予賠償的。這兩種處理方法都是對被征用人權利的損害。但如果按照征收的相關規定，則不會對公民的權利造成損害。

其次，通常情況下不動產的價值較之動產的價值更大，根據當然解釋的方法，針對不動產都可以征收，那么征收動產當然可以為之，不違反法律優先的規定。

再次，現實生活中存在征收動產的現實需求。假設如下場景，某種病毒突然侵襲人類，或者突遇戰爭而傷兵滿營，而疫苗或藥物成分中必須要某種稀缺的動物或植物，此時，國家如果為了公共利益的需要使用強制力剝奪公民的財產，如果沒有相關的規制，那么公民將遭受很大的損失，不符合以人為本的立法理念。

綜合上述幾點，筆者認為，征收的客體應包含動產在內的居民的合法財產。

3.公共利益的邊界

在征收征用中，公共利益的界定是很重要的，這關乎到國家侵犯公民權利的合憲性問題。任意擴大公共利益的邊界，將比洪水猛獸更加恐怖——正所謂濫權猛于虎也；借公共利益之名去行個人利益之實，將給國家的利益造成重大的損害。

公共利益的內涵主要有三種觀點：

（1）公共利益否定說

這種觀點產生于自由法治國時期（最少干預，最好政府），主要認為公共利益不是一種具體的利益，邊沁認為公共利益是個人利益的集合；也有觀點認為公共利益是一種抽象的秩序價值。個人利益是唯一現實存在并追求的價值。

（2）公共利益肯定說

這種觀點產生于凱恩斯政府時期（經濟干預，最好政府），認為公共利益是基于國家社會的重要目標及目的。

（3）公共利益綜合說

這種觀點產生于福利國家時期（最大給付，最好政府），認為公共利益包含三個方面：正義、公平等理想化的價值觀念；多數人的利益；多數人的利益在競爭中獲得優勢。

筆者認為綜合說最為合理，公共利益是在競爭中占據優勢的，符合自然價值觀念，并符合大多數人利益的利益。

但是公共利益的邊界到底是概括式的還是列舉式的，仍然存在爭論。概括式的公共利益內涵可能會對公民的權利造成較大的限制，但是列舉式的內涵會使公共利益造成較大的損害。因此，可以參考行政訴訟法關于行政訴訟受案范圍的規定范例：

（1）概括式——以公共利益綜合說為標準，

（2）列舉式

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條⑩的范式，將國防外交、政府基礎設施建設、公共事業、安居工程、危房改建，以及物權法上規定的搶險、救災明確列舉。

（3）否定式列舉——盈利目的絕對禁止

4.“準征收權”的取舍

“準征收”的概念在德國和美國較為成熟，在大陸地區沒有相應的概念。我國最早見于臺灣地區學者的研究結論中，謝哲勝教授曾指出“無正式的征收權行使而人民財產權受到侵害請求價值損失補償之情形”構成“準征收？

筆者認為準征收權的概念是豪無意義的，無需確立。準征收權產生的原因是在沒有法定的征收條件下，國家的行為造成財產損害，實質上構成了征收的效果這種困境。

但是這種困境完全可以通過現行的制度加以解決：如果是沒有征收的條件，亦沒有征用的條件，那么國家的行為完全是違法的，可以通過國家賠償的途徑加以解決；如果符合征用的條件，亦即在搶險救災等緊急情況下需要臨時限制公民的財產，但是造成了財產損害的結果，實質上就是終局性地剝奪了公民的財產權。

根據“奧卡姆剃刀原理”——如無必要，勿增實體的原則，我們只需對現有概念加以完善，無需徒增負擔。

（二）具體制度的完善

1.補償標準應公平合理

物權法中針對征收征用進行了區分的規定，征收土地的，應當依法足額支付補償費、補助費；征收房屋及其他不動產的，應當依法給予拆遷補償；而征用不動產或動產，應當給予補償。根據文意解釋及體系解釋得出的結論是：征用不動產無需按照法定的補償標準，只需征收主體依據自由裁量權來進行補償。這樣的規定毫無疑問是用公共利益的名義來行侵害公民財產使用權的行為。

而民法總則中的規定則相對較為合理——征收征用應當給予公平合理的補償。首先是公平補償，

2.耕地不應絕對保護

現行物權法中第四十三條規定了耕地的絕對保護。這是基于糧食危機、生態危機的大背景下所采取的特殊措施。但是也應發現一個現實，在如今的中國廣大農村，無數的耕地被白白的浪費，大量勞動力和青壯年都在城市中打拼，選擇留在農村扎扎實實種地的越來越少；然而國家又每年固定發放耕地補貼，這樣國家會有很多的損失。

正如現在某些地區的針對農村集體土地的流轉的試點工作一樣，完全可以規定達到一定的條件，符合一定的程序可以對集體土地進行征收，然后統一進行農業生產。不僅保護了耕地生態紅線的要求，有助于解決糧食危機，更讓農民的收入有所增加，這是一舉多得的措施。

3.征收方式的文明合法

在物權編的編纂過程中，可以參照《行政強制法》與《國有土地上房屋征收與補償條例》對執行方式的相關規定，禁止夜間征收，禁止采取斷水斷電等嚴重影響生活的方式去征收。必須和公民協商好再去執行，這是民法總則以及現代法治觀念的必然要求。

四、總結和展望

在民法典編纂的大背景下，物權法必定會進行一番調整，民法總則新規定的征收征用制度是調整的亮點和重點之一。本文在結合民法總則和其他相關法律以及實證研究的基礎上對征收征用制度的完善提出了幾方面的完善意見，但是斷然做不到面面俱到，在今后的研究中希望可以對相關問題進行更加深入和全面的闡釋。

注釋

① 本文此處不詳加介紹，后面提出舉措時一并闡明.

② 王利明.物權法草案中征收征用制度的完善[J].中國法學，2005（06）：57-67.

③ 完全依據穆向麗的博士論文中的相關數據，本人不對數據的真實性負責.

④ 穆向麗，張安錄.農用地使用權征用中的行政補償制度研究[J].農村經濟，2010（05）：40-43.

⑤ 《國有土地上房屋征收與補償條例》二十七條第三款任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷.禁止建設單位參與搬遷活動.

⑥ 褚江麗.當代中國憲政進程中的公共利益原則研究[D].河北師范大學，2008.

⑦ 《民法總則》第九條 民事主體從事民事活動，不得違反法律，不得違反公序良俗.

⑧ Hugo Grotius，The Law of War and Peace（vol.3），Francis W.Kelsey（trans.），Oceana Publications（1964），P.807.

⑨ 房紹坤，王洪平.分立抑或再合一：“征收”與“征用”之概念關系辯正[J].法學論壇，2009，（02）：93-100.

⑩ 《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條？為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

（一）國防和外交的需要；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；

（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

11 轉引自王思鋒.財產征收的理論反思與制度重構——以不動產準征收為視角[J].法學雜志，2014，（10）：42-51.

參考文獻

[1] 王利明.物權法草案中征收征用制度的完善[J].中國法學，2005，（06）：57-67.

[2] 穆向麗，張安錄. 農用地使用權征用中的行政補償制度研究[J]. 農村經濟，2010，（05）：40-43.

[3] 褚江麗. 當代中國憲政進程中的公共利益原則研究[D].河北師范大學，2008.

[4] Hugo Grotius， The Law of War and Peace（vol.3）， Francis W.Kelsey（trans.）， Oceana Publications（1964）， P.807.

[5] 房紹坤，王洪平.分立抑或再合一：“征收”與“征用”之概念關系辯正[J].法學論壇，2009，（02）：93-100.

[6]王思鋒. 財產征收的理論反思與制度重構——以不動產準征收為視角[J]. 法學雜志，2014，（10）：42-51.

[7] 李華.對工程建設占用征收征用林地有關問題的思考——以云南省為例[J].林業資源管理，2014，（01）：30-35.

[8] 陳凌.論我國土地征收征用正當程序的構建[J].江西社會科學，2009，（12）：138-141.

[9] 崔寶敏.國家土地征收征用制度與城鄉協調發展[J].經濟體制改革，2009，（06）：90-93.

[10] 沈開舉.論征收征用權[J].理論月刊，2009，（02）：5-11+2+189.

[11]劉向民.對征收與征用的一個辨析[J].環球法律評論，2008，（06）：6-12.

[12] 王利明.《物權法》的實施與征收征用制度的完善[J].法學雜志，2008，（04）：15-22.

[13] 肖磊，王宗正.土地征收征用糾紛解決機制的解析與建構——基于系統結構分析方法的研究[J].江漢論壇，2008，（03）：132-135.

[14] 黃建水.國家征收征用補償制度的憲法依據和理論基礎探析[J].學習論壇，2006，（05）：75-77.

[15] 李華，程冰梅.農村土地征收征用補償糾紛涉及法律問題的分析與思考[J].法律適用，2006，（05）：80-82.

[16] 程潔.土地征收征用中的程序失范與重構[J].法學研究，2006，（01）：62-78.

[17] 鄭傳坤，唐忠民.完善公益征收征用法律制度的思考[J].政法論壇，2005，（02）：134-141.

[18] 董彪.土地征收、征用中“公共利益”原則初論[J].中國國土資源經濟，2005，（01）：42-43+49-50.