轉型時期英國社會貧困及其治理

王學增

摘 要： 貧困治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。英國是世界上首個邁向現代化的國家。在傳統社會向現代社會過渡時期，英國遭受了前所未有的社會貧困。近代英國政府機構的改革，濟貧法制度體系的建立，開創了國家主導、民間參與貧困治理的新模式，推動國家治理走向早期現代化。社會貧困問題的妥善解決和貧困救助體系的建立，為早期資本主義發展創造了有利條件，成為推動經濟社會現代化的重要動力。

關鍵詞： 社會轉型 英國 貧困治理

貧困問題是文明社會面臨的核心問題之一。任何國家在發展過程中都會遇到貧困問題。對待貧困問題的態度對一個民族會產生重大而廣泛的影響。為此，人們普遍關注前人如何解決此問題，并取得何種成果。特別是轉型時期，經濟社會發生巨大變化，階層分化加劇，利益深度調整，貧困問題尤為突出。成功應對轉型期的貧困問題，消解其不利影響，對保證社會沿著正常軌道平穩發展具有非常重要的意義。英國是世界上首個原發性現代化國家，它在由傳統社會向現代社會過渡時期遭遇了前所未有的嚴重貧困，并為解決這一問題采取了許多行之有效的措施，為緩解貧困帶來的壓力和沖擊起到了積極作用。轉型時期英國采取的貧困治理舉措在一些方面反映了對貧困治理共性規律的把握，留下了可資借鑒的歷史經驗。

一、轉型時期英國社會貧困的嚴重化

在傳統農耕時代，由于生產力不發達，貧困是一種常見的社會現象，并沒有引起人們的關注。中世紀政府治理理念和機構設置不完善，救助貧困并不構成其職能。社會救濟主要依靠基督教和世俗力量的慈善施舍。14世紀以來，英國開始了由中世紀向現代社會的過渡，新的經濟社會矛盾不斷涌現，各個社會階層經濟狀況急劇變化，社會思想觀念發生深刻變革，傳統社會中的一些慈善救濟因素趨向消逝。圈地運動導致了大批失業流浪者，加速了莊園制度的瓦解。“價格革命”使本就十分窘迫的小農和農業雇工生活雪上加霜。由于維持生計困難，許多小農和雇工不得不遷移到城市尋求謀生機會，導致乞討和貧困現象多發且相對集中。黑死病后人口過快增長造成生存資源緊張。宗教改革對社會救濟產生了兩大影響：一方面，它使教徒拋棄了依靠施舍獲得上帝恩典和救贖的做法，大大減少了社會救濟資源。另一方面，政府解散大批修道院不僅使修道院救濟的窮人失去衣食來源，而且使修道院的僧侶和仆人陷入貧困，既破壞了傳統教會慈善濟貧體系，又制造了一批新的窮人[1]。它們共同造成了一個到處遷徙的貧困群體，犯罪率居高不下，社會秩序動蕩。貧困作為普遍性問題引起了廣泛的社會關注。對躁動不安的貧困人口進行安撫和救濟成為都鐸政府亟待解決的社會問題。

二、英國政府貧困治理模式變革與救濟職能強化

隨著經濟、社會、宗教等領域發生巨變，中世紀式的國家治理機構和治理模式無法應對社會貧困帶來的諸多挑戰，英國統治者對政府機構設置、管理職能、統治政策、治理方式等方面進行了諸多調整與變革，推動國家機器逐步適應貧困治理的需要。

（一）近代中央政府機構的形成。

中世紀時期，英國國王僅被看成最高封建領主，國家是由一塊塊獨立領地組成的封建王國，國王掌握世俗權力，教會掌握精神控制權力，國王與教俗貴族共同對國家進行統治，權力機關與行政機構沒有嚴格區分，職責不清，職能不健全。亨利八世時期，通過宗教改革，國王成為安立甘國教的首腦，專制主義君主權力增強；議會由中世紀的征稅批準機構一躍成為國家最高立法機關；樞密院由舊時的國王咨詢機構轉變為國家行政運轉的中樞；首年收益法庭、增收法庭、監護法庭、財政法庭等新的財政機構的設立，有效管理著新增的國家財富。統治者通過對中央國家機構的改革，使國王擁有了實質意義上的教俗權力，形成了適應社會發展需要的新的中央政府機構，推進了近代英國社會政治模式雛形的形成，為解決社會貧困及由此帶來的各種社會問題奠定了基礎。

（二）地方政府貧困治理機構的發展。

地方政府貧困治理機構的變化主要體現在治安法官職能的變化和教區濟貧監督官、貧民救濟委員的設立上。

治安法官由14世紀的治安員演變而來，起初主要職責為逮捕、聽取裁決并在國王法庭上審判一切大罪和侵權行為[2]。到了15世紀，國王加強對治安法官的控制，不但親自任命治安法官，而且將每郡治安法官的人數增加到30人至40人，并賦予他們非常廣泛的權力。地方濟貧事務基本上全部由治安法官負責，直到1834年“新濟貧法”頒布時其權力才被削弱，改由新設的濟貧委員會承擔。

在中央濟貧管理體制未建立時，地方實行的是以教區為單位的濟貧管理體系，其中兩個重要職務是教區濟貧監督官和貧民救濟委員。教區濟貧監督官由地方政府任命，并無薪俸，負責把濟貧稅按情況、分種類分發給貧民，并定期制作賬目以備查驗。1598年之后，由治安法官任命教區濟貧監督官并查看賬目。由于貧困救濟是教區濟貧監督官在鄰居們中間面對面操作管理，帶有很強的主觀性，其公正性受到越來越多的懷疑和指責。17世紀和18世紀，英國政府嘗試設立倫敦貧民局，建立聯合濟貧區，以緩解濟貧工作中的矛盾，然而成效并不明顯。為抑制濟貧支出的上漲，中央政府設立了貧民救濟委員。作為政府官員，貧民救濟委員主要通過設置濟貧稅發放的上限、組織成立聯合濟貧院、選任受薪官員進行院內救濟等方式加強對濟貧工作的管理與監督。這樣，在越來越多的大教區和聯合濟貧區，貧民救濟委員取代教區濟貧監督官決定濟貧稅收的分配和管理。18世紀后期頒布的《吉爾伯特法》對地方濟貧官員的職權做了進一步劃分，由治安法官任命貧民救濟委員，將征收濟貧稅作為教區濟貧官的唯一職能。從法律上對地方濟貧官員職權做出明確規定，表明政府官員正逐步承擔起救濟貧民的社會責任。

三、轉型時期英國的貧困救助策略

面對嚴重而綿延不斷的社會貧困，英國在救濟貧困人口方面進行了廣泛探索。英國貧困治理體系在設計理念、技術操作乃至制度安排等方面均具有明顯的歷史繼承性特征，體現了某些共同特點，表明了英國對貧困治理規律的把握。綜合來看，英國政府開展貧困治理的策略主要有以下幾個方面：

（一）政府承擔基本的救濟責任，構建貧困治理制度體系。

政府通過立法建立和發展濟貧制度，通過征收濟貧稅等手段為救濟貧困人口提供資金保證，成立專門機構對濟貧工作進行組織管理，以法制方式建立和運轉貧困治理體系。近代早期，面對流民問題嚴峻的社會現實，英國都鐸政府于1536年頒布了《亨利濟貧法》，對值得救濟的貧民進行救濟，標志著國家開始承擔起貧困救助責任。1572年，英國議會頒布法令，開始建立濟貧法管理制度。1601年，英國頒布《伊麗莎白濟貧法》，在總結以往濟貧法令的基礎上建立了一套相對完善的濟貧法制度。1834年，英國頒布了新濟貧法，對建立濟貧法委員會、建立濟貧院及其管理及包括濟貧委員在內的各級濟貧法管理人員的產生、職責等方面進行了規定。

（二）因人施策，實施差異化管理。

對不同貧困群體實施差異化的貧困救濟政策，是貫穿英國貧困治理的一條基本原則，對英國社會轉型及以后其他國家開展貧困治理產生了極為重要的影響。從16世紀中期開始，英國政府對救濟、安置流民逐漸重視起來，主要是對無生活能力的殘疾人、老人、兒童進行直接救濟；幫助貧困的孩子去做學徒；向健康的貧民提供工作。1796年，議會通過《斯品漢姆萊法》，“把濟貧的范圍擴大到有人就業的貧窮家庭，建立了一種廣泛的戶外救濟制度，使低工資收入者得到了某種最低限度的生活保障”[3]。英國所實施的濟貧制度按照群體類別或者貧困輕重對貧困人口予以區分，根據不同情況對貧困人口施以救助，體現了差異化救濟原則，在減輕貧困人口生活壓力方面取得了一定成效。

（三）政府加強引導，鼓勵民間力量參與貧困治理。

近代初期，盡管英國政府采取了懲救并舉的治理貧困舉措，但是貧民和流浪人口仍然不斷劇增，貧困程度并未得到有效緩解。政府隨之通過開征濟貧稅為濟貧活動提供資金，但并不能滿足救助數量龐大且不斷增長的貧困人口需要。“1642年—1660年中，濟貧稅只能支付龐大的濟貧費用的7%”[4]。正因為救助資金缺口如此之大，社會期望民間力量在濟貧上做出更多貢獻，英國政府始終沒有放棄通過立法加強對民間救助力量的鼓勵和引導。天主教慈善機構雖然在宗教改革中受到沉重打擊，但并沒有完全走向消亡。中世紀基督教慈善強調的“貧窮不是犯罪，窮人的尊嚴必須受到尊重”的理念在過渡時期仍然是有效的，宗教慈善機構在都鐸教區濟貧體系下繼續運轉，仍然在盡力給予無家可歸的貧民濟助。貴族和鄉紳、工商業公司、商人、行會、工匠、農夫等社會力量積極參與濟貧活動。在16世紀末的嚴重饑荒中，巴克赫斯特勛爵購買了價值154英鎊的進口黑麥，分發給家鄉蘇塞克斯郡6個村的饑民[5]。鄉紳是圈地運動的最大獲利者，財力殷實，出于對社會的責任感和上流社會精神風貌的堅持，往往對本區域內窮人進行救助。17世紀20年代初連續數年饑荒之后，諾森伯蘭地方政府于1625年報告：“要不是鄉紳和其他人的救濟，這里的許多窮人都會餓死。”[6]據喬丹統計，1480年—1540年鄉紳濟貧在其慈善捐助中僅為12.85%，1541年—1560年卻高達60.08%[7]。工商業公司因商品經濟活躍而積累了大量財富，在濟貧中發揮著重要作用。自1570年10月16日到16世紀末，裁縫商公司會員托馬斯·羅為62個窮人提供了施舍。在這30年間，人均受救助達5年—7年，時間短的有3個月，長的達24年半之久[8]。1541年—1660年的60年，民間濟貧的贈款數額較1480年—1540年的60年增加了兩倍多[7]，除去物價指數的增長，總體來說，民間濟貧一直有所增長。近代以來，盡管政府救濟力量不斷增加，但是民間慈善力量仍然占據了社會救濟的主體，19世紀末時，慈善組織和教會救濟占院外救濟的50%以上[9]。政府的干預推動民間濟貧走向勃興。

（四）治標與治本相結合，提高貧困人口脫貧能力。

提高貧困人口勞動技能、實現貧困人口持續就業是幫助貧困人口持續脫貧的根本之策。為貧民提供就業機會、治標與治本相結合是英國濟貧最大的特點。1601年法令的一個重要目的就是為大量失業人群提供就業機會，減少貧困人口流浪。促進貧民就業的措施主要有以下幾種：一是政府提供原料并負責成品銷售，窮人在家生產并領取一定報酬。二是為貧民提供生產原材料和資金，建立集體勞動工場。三是利用失業雇工的勞動力創建新行業。四是采用承包貧民的方法解決就業問題。教區與承包者簽訂合同，承包者負責安排貧民的食宿和工作。具體承包方式多種多樣，綜合來看，可分為幾種類型：第一種是承包者為貧民提供工作，并負責貧民的一切生活費用，貧民勞動成果歸承包人所有。第二種是將貧民承包出去，教區按人頭給一定的補助金。第三種是每年教區以固定數量的錢將貧民承包出去，承包人負責教區所有貧民的生活并得到他們的勞動成果[10]。

總之，轉型時期，面對社會貧困帶來的嚴重動蕩局面，英國政府采取了諸多救濟措施緩解對其統治產生的沖擊，建立起了以政府為主導、懲罰與救濟相結合的濟貧體系，開創了政府管理濟貧事務的先河，部分確立并實現了現代的政府職能。這一時期的貧困救濟呈現出了不同于中世紀時期的一些新特點。從中央到地方政府機構的變革，使整個濟貧工作在樞密院和議會領導下開展，地方官員和教區委員會貫徹中央法令，濟貧行為的組織性系統性和制度化大大增強。濟貧法制度的創建，標志著政府擔負起了救濟貧困的社會責任，在減輕窮人生活壓力、穩固政治統治、促進資本主義經濟發展的同時，使英國貧困治理走上了法制化軌道，為福利國家的誕生奠定了法制基礎，也為其他國家通過法制手段開展貧困治理提供了樣本。這一時期產生的對貧困進行綜合性救濟、區別化對待等原則至今仍然具有重要借鑒價值。不可否認，由于所處歷史階段和貧困治理水平的限制，濟貧工作中也出現了濟貧賬目管理混亂、貪污挪用濟貧資金、濟貧官員素質不能適應濟貧工作需要等問題，以致后來英國政府不得不對其進行改革完善。這些缺陷應當為以后貧困治理引以為戒。

參考文獻：

[1]尹虹.16、17世紀英國流民產生的原因[J].首都師范大學學報，2001（4）：46.

[2]馬克垚.英國封建社會研究[M].北京：北京大學出版社，2005：274.

[3]陳曉律.英國福利制度的由來與發展[M].南京：南京大學出版社，1996：14.

[4]丁建定.英國濟貧法制度史[M].北京：人民出版社，2014：83.

[5]向榮.論16、17世紀英國理性的貧窮觀[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），1999（3）：73.

[6]John Walter and Roger Schofield （Eds）.Famine， Disease and Social Order in Early Modern Society[M].Cambridge： Cambridge University Press， 1989：108-109.

[7]W. K. Jordan.Philanthropy in England 1480—1660：A Study of the Changing Patterns of English Social Aspirations[M]. London： George Allen and Unwin， 1959：368.

[8]Steve Rappaport.Worlds within worlds[M].Cambridge：Cambridge University Press ，1989：195-196.

[9]王志章，何靜.英美兩國扶貧開發模式及其啟示[J].開發研究，2015（6）：52.

[10]尹虹.近代早期英國流民問題及流民政策[J].歷史研究，2001（2）：118.