著眼國際貿(mào)易加快轉(zhuǎn)型升級深化上海自貿(mào)區(qū)改革開放

吳晉

2013年9月29日，全國第一家自由貿(mào)易區(qū)——中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）正式掛牌，擔(dān)當(dāng)起率先實現(xiàn)制度創(chuàng)新突破、引領(lǐng)全國外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級的攻堅重任。經(jīng)過五年的先行先試探索，上海自貿(mào)區(qū)聚焦投資、貿(mào)易、金融和政府職能轉(zhuǎn)變等關(guān)鍵領(lǐng)域，實現(xiàn)了“以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新”的試點目標(biāo)，取得了階段性成果，凸顯了國際貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)作用。2017年3月，國務(wù)院印發(fā)了《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》（以下簡稱“3.0版），確定了上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)更高的“三區(qū)一堡”目標(biāo)，即建設(shè)開放和創(chuàng)新融為一體的綜合改革試驗區(qū)、開放型經(jīng)濟體系的風(fēng)險壓力測試區(qū)、提升政府治理能力的先行區(qū)、服務(wù)國家“一帶一路”建設(shè)和推動市場主體走出去的橋頭堡，首次確立了建設(shè)“自由貿(mào)易港區(qū)”的功能定位。在新形勢下，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)任重道遠，亟需”承前啟后，“補短板，增長板”，實現(xiàn)制度創(chuàng)新新跨越，彰顯促進國際貿(mào)易加快轉(zhuǎn)型升級的驅(qū)動力。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)促進國際貿(mào)易發(fā)展取得階段性突破

五年來，上海自貿(mào)區(qū)聚焦制度創(chuàng)新，形成了“五大特色”，即以負面清單管理為核心，創(chuàng)新投資管理制度；以貿(mào)易便利化為核心，創(chuàng)新貿(mào)易監(jiān)管制度；以防范風(fēng)險為核心，創(chuàng)新金融制度；以規(guī)范市場主體行為為核心，創(chuàng)新事中事后監(jiān)管制度；以市場經(jīng)濟規(guī)則為核心，創(chuàng)新政府管理體制，取得了促進國際貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的階段性成果。

國際貿(mào)易持續(xù)增長。2017年，上海自貿(mào)區(qū)實現(xiàn)進出口額13500億元，增長14.7%，占全市41.87%。其中，進口9446.9億元，增長15%，占全市49.41%；出口4053.1億元，增長3%，占全市31.4%。

企業(yè)投資空前活躍。截至2017年底，區(qū)內(nèi)新注冊企業(yè)累計超過5萬戶，月均注冊企業(yè)數(shù)量為掛牌前的5倍，活躍度超過80%；全年實到外資、外貿(mào)進出口額占全市比重均超過40%。

金融和服務(wù)業(yè)加速開放。目前區(qū)內(nèi)入駐持牌金融機構(gòu)達到820家，占全市54%。2017年，累計開立FT自由貿(mào)易賬戶賬戶逾7萬個，當(dāng)年累計收支總額7.65萬億元，業(yè)務(wù)涉及126個國家和地區(qū)、3.2萬家境內(nèi)外企業(yè)；跨境雙向人民幣資金池累計769家，收支總額9761.50億元。區(qū)內(nèi)企業(yè)境外直接投資中方協(xié)議額累計達到694億美元，占全市52%左右；共有95家企業(yè)開展跨國外匯資金集中運管業(yè)務(wù)。當(dāng)年推出54項服務(wù)業(yè)開放措施，促成區(qū)內(nèi)新項目落地412個，累計達到2404個。

先行先試初顯成果。第一批116項改革事項已復(fù)制推廣到其它自貿(mào)試驗區(qū)；一批改革創(chuàng)新成果已在全國陸續(xù)復(fù)制推廣，如外商投資備案管理、企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”等37項投資領(lǐng)域改革措施；“先進區(qū)，后報關(guān)”、批次進出集中申報等34項貿(mào)易便利化措施；跨境融資、利率市場化等23項金融創(chuàng)新成果等。

改革成果惠及企業(yè)。在企業(yè)設(shè)立方面，先后出臺外商投資負面清單五個版本，外商投資準(zhǔn)入特別管理措施減至45項，超過99%的外商投資企業(yè)以備案方式設(shè)立，辦理時間由原來8個工作日減少到1個工作日，申報材料由10份減少到3份，近10個部門的相關(guān)業(yè)務(wù)實現(xiàn)了“多證聯(lián)辦”。在境外投融資方面，區(qū)內(nèi)投資審批制改為備案制，額度提高，支付方式創(chuàng)新，允許企業(yè)境外融資，更加便利于境外投資和股權(quán)置換。在金融改革方面，擴大跨境人民幣使用領(lǐng)域，探索跨境人民幣雙向資金池和借款業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了境內(nèi)外關(guān)聯(lián)企業(yè)相互劃款；加快推進外匯體制改革，尤其在資金流，貨物流，單證流分離情況下的外匯便利結(jié)算，簡化了外匯結(jié)算管理。

二、上海自貿(mào)區(qū)全面深化改革開放亟需“補短板，增長板”

目前上海自貿(mào)區(qū)改革開放已進入“3.0版”時代，功能定位已優(yōu)化為建設(shè)國際自由貿(mào)易港。自由貿(mào)易港區(qū)是實現(xiàn)區(qū)港一體化，海關(guān)一線真正放開，讓貨物自由流動，為市場主體創(chuàng)造一種境內(nèi)關(guān)外的環(huán)境。在國際上，它通常被視為開放程度最高的一種自由貿(mào)易區(qū)。相對于自貿(mào)試驗區(qū)，自由貿(mào)易港對貿(mào)易便利化水平的要求更高，專注于在貿(mào)易便利化和口岸監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤└咚降拈_放。其建設(shè)不靠大拆大建，依然要靠制度創(chuàng)新。盡管五年來上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得了階段性成果，深化改革開放前景看好，但從建設(shè)自由貿(mào)易港的角度考量，面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴峻，總體將面臨“三大挑戰(zhàn)”，即國際貿(mào)易格局調(diào)整與摩擦加劇的挑戰(zhàn)、我國外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級的挑戰(zhàn)和深化改革開放壓力的挑戰(zhàn)。就深化改革開放壓力的挑戰(zhàn)而言，客觀地說，盡管上海自貿(mào)區(qū)率先成績突出，但短板并存。

改革創(chuàng)新缺乏集成性、配套性和協(xié)調(diào)性。如實行事中、事后監(jiān)管制度，尚未建立一個真正讓“守法企業(yè)快速發(fā)展、不守法企業(yè)無法生存”的自貿(mào)區(qū)信用環(huán)境；實行金融市場利率市場化、人民幣的跨境使用與資本項目可兌換，相應(yīng)的防范金融套利等風(fēng)險的管控機制尚未同步建立等。

立法嚴重滯后且法律體系不完善。世界大部分自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展成功的一條基本經(jīng)驗是“先立法，后建區(qū)”。而上海自貿(mào)區(qū)掛牌至今，國家尚未頒布一部專項法律，僅有國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在區(qū)內(nèi)實施有關(guān)法律。同時，現(xiàn)有相關(guān)法律體系還不夠完善。沒有一個完善的法律體系會直接影響外國投資者入駐的信心。因為投資風(fēng)險和投資環(huán)境問題是國外投資者選擇投資地的首要考量。

金融市場監(jiān)管體制不健全。根據(jù)我國國情，金融的立法權(quán)在全國人大、監(jiān)管權(quán)在國家相關(guān)部委。目前上海自貿(mào)區(qū)管委會對金融法規(guī)只有執(zhí)行的義務(wù)，金融創(chuàng)新僅限于業(yè)務(wù)管理范圍。同時，面對來自國內(nèi)外的各類金融市場風(fēng)險，多數(shù)不可預(yù)估，上海自貿(mào)區(qū)尚未形成可靠健全的金融市場監(jiān)管尤其是抗風(fēng)險監(jiān)管的體制機制。

優(yōu)惠政策不優(yōu)惠。政策是否優(yōu)惠而健全，是國內(nèi)外企業(yè)是否選擇到自貿(mào)區(qū)發(fā)展的一項重要指標(biāo)。在這方面，地方政府積極性高但沒有決定權(quán)，國家相關(guān)部委有決定權(quán)但缺乏支持的主動性，一味強調(diào)制度創(chuàng)新，而忽視了優(yōu)惠政策是制度創(chuàng)新“紅利”釋放的重要介質(zhì)。上海自貿(mào)區(qū)成立至今，相關(guān)政策還不夠完善，如貿(mào)易投資、人員進出、招商引資等政策的優(yōu)惠程度遠低于預(yù)期。尤其在稅收政策上沒有實現(xiàn)重大突破，區(qū)內(nèi)企業(yè)稅負依然偏高。地方政府希望稅收政策與國際先進的自貿(mào)區(qū)接軌，如新加坡的自貿(mào)區(qū)“沒有流轉(zhuǎn)稅，只征收所得稅，稅率僅為11%”等，而至今未獲國家相關(guān)部委回復(fù)。同時，上海自身思想還不夠解放。截至2018年6月，我國自貿(mào)試驗區(qū)已擴至12個，部分后起的自貿(mào)區(qū)政策創(chuàng)新力度大，政策創(chuàng)新優(yōu)于上海，大有超越之勢。

三、上海自貿(mào)試驗區(qū)全面深化改革開放、促進國際貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的對策建議

新形勢下，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須以更大的力度 “補短板，增長板”。建議站在國際貿(mào)易自由港建設(shè)的新基點上，依托先發(fā)優(yōu)勢，全面打響深化改革開放的攻堅戰(zhàn)，進一步解放思想、創(chuàng)新突破，不斷放大引領(lǐng)全國外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級的示范效應(yīng)。

（一）圍繞自貿(mào)港建設(shè)，優(yōu)化頂層設(shè)計

上海應(yīng)與國家相關(guān)部門聯(lián)手優(yōu)化自貿(mào)區(qū)3.0版推進實施的頂層設(shè)計。縱觀國際自由貿(mào)易港，由于有不同的國家背景、發(fā)展階段、地理區(qū)位、資源稟賦等差異，因而有不同的功能、規(guī)模、空間和發(fā)展模式設(shè)計。上海自由貿(mào)易港建設(shè)要對標(biāo)國際頂級標(biāo)準(zhǔn)，主要是境內(nèi)關(guān)外投資貿(mào)易便利及特殊政策的相關(guān)制度設(shè)計，因地而宜，“高起點謀劃，集成化創(chuàng)新，系統(tǒng)化突破”。建議把建設(shè)全球產(chǎn)業(yè)價值鏈集成的自由貿(mào)易港作為上海自貿(mào)區(qū)深化改革開放的目標(biāo)模式。該模式是一個集先進制造相關(guān)研發(fā)、高端組裝與集成、離岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、離岸金融、跨境電子商務(wù)等功能體系于一體的自由貿(mào)易區(qū)形態(tài)。先進制造高端組裝與集成是基礎(chǔ)，先進制造相關(guān)研發(fā)及中介服務(wù)是支撐，離岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、跨境電子商務(wù)等是主體，離岸金融是核心。這一模式對上海有一定的可行性。從資源稟賦看，上海擁有產(chǎn)業(yè)價值鏈集成的良好基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢，以及海港、空港等資源稟賦，還有較強的產(chǎn)業(yè)配套能力，較充沛的科技資源，較豐富的人力資源等發(fā)展要素。這些能較好地滿足產(chǎn)業(yè)價值鏈集成化的需求。因此，要加緊探索建設(shè)全球產(chǎn)業(yè)價值鏈集成的自由貿(mào)易港新模式，形成可操作的運作方案。

（二） 打破上下“圍墻”，注重“一盤棋”推進

上海自貿(mào)試驗區(qū)是中國的自貿(mào)試驗區(qū)之一，全面深化改革開放離不開全國有關(guān)各方的鼎立支持。如今，中央（包括人大、國家部委）與地方、立法（包括政策）與執(zhí)法部門之間的“圍墻“現(xiàn)象依存，信息溝通不對稱、支持力度不一樣、步調(diào)方法不一致，致使上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)、不配套。建議盡快打破上下、部門之間的“圍墻”，成立包括全國人大、政府相關(guān)部門在內(nèi)的專門推進協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)解決上海自貿(mào)區(qū)先行先試遇到的涉及國家層面的突出問題，對一些政策創(chuàng)新事項適當(dāng)放權(quán)或授權(quán)自貿(mào)區(qū)自主處置，確保改革創(chuàng)新積極穩(wěn)妥、協(xié)調(diào)配套、全面突破，尤其在立法上應(yīng)借鑒國際通行做法，加快國家統(tǒng)一立法進程，指導(dǎo)其它國家相關(guān)法規(guī)政策創(chuàng)新。

（三）完善金融監(jiān)管，強化風(fēng)險管控

上海自由貿(mào)易港建設(shè)，對標(biāo)的是當(dāng)今國際上最高的開放標(biāo)準(zhǔn)，離岸貿(mào)易是核心。一般而言，離岸業(yè)務(wù)是指不接受宗主國監(jiān)管、完全自由的流動性區(qū)域，其發(fā)展本身會帶來國際航運、維修、倉儲等方面的高附加值業(yè)務(wù)，并衍生離岸投資、離岸金融等國際貿(mào)易新業(yè)態(tài)。發(fā)展離岸貿(mào)易后，市場自由化將從商品流動演變?yōu)橐亓鲃拥淖杂苫Y金、技術(shù)等，主要是資金甚至稅收。與之俱來的是日益增大的金融風(fēng)險。上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的金融制度很難適應(yīng)離岸貿(mào)易發(fā)展的要求。要圍繞自貿(mào)港金融服務(wù)與監(jiān)管的新需求，著眼于防范風(fēng)險、金融市場的穩(wěn)定和自身健康發(fā)展，強基固本，持續(xù)創(chuàng)新，進一步在金融立法、監(jiān)管途徑優(yōu)化、人民幣資本項目下開放監(jiān)管等方面實現(xiàn)改革創(chuàng)新突破。

（四）注入創(chuàng)新元素，激活國際貿(mào)易

在市場創(chuàng)新上，要抓住“一帶一路”重大的歷史機遇，依托上海地域優(yōu)勢，全方位對接國家戰(zhàn)略，把上海自貿(mào)區(qū)作為“一帶一路”的重要支點，與其它國際性的戰(zhàn)略聯(lián)盟、東亞經(jīng)濟圈和歐盟共同發(fā)揮地域優(yōu)勢，在多領(lǐng)域開展深度的經(jīng)貿(mào)合作，啟動和實施一批務(wù)實有效的項目，讓參與各方可持續(xù)“共贏”，爭取得到沿線國家和地區(qū)的認同與支持，進一步提升上海自貿(mào)區(qū)在全球的競爭力和影響力。

在方式創(chuàng)新上，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+貿(mào)易”新業(yè)態(tài)的發(fā)展，傳統(tǒng)進出口貿(mào)易出現(xiàn)了一些新變化：國內(nèi)外貿(mào)易商對接（B2B）模式正被國內(nèi)生產(chǎn)商與國外最終消費者對接（B2C）模式逐步替代，進出口貿(mào)易中集裝箱海運的單一物流模式正被分拆成包裹快件空運的模式所替代，我國由外商壟斷批發(fā)零售渠道的產(chǎn)品海外分銷市場正被“門到門”、“點對點”的城市物流配送所替代。建議上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺接入出口跨境電商的終端，以統(tǒng)一統(tǒng)計口徑為切入點，依據(jù)平臺實時交易信息，進行大數(shù)據(jù)對比分析，厘清跨境零售交易和海外倉庫貿(mào)易的分類監(jiān)管模式；以跨境出口電商替代傳統(tǒng)外貿(mào)為機遇，分門別類地建章立規(guī)，確保外貿(mào)信息和管理的精準(zhǔn)性；以推進跨境電商貿(mào)易的監(jiān)管與服務(wù)改革為契機，打破傳統(tǒng)利益格局；以機場口岸國際貨品處理空側(cè)區(qū)建設(shè)為抓手，加快集機場保稅空側(cè)共享區(qū)的電商集貨、海關(guān)物流監(jiān)控、空運安檢等多項功能于一體的空間硬件設(shè)施與軟件功能建設(shè)，轉(zhuǎn)換出口貿(mào)易方式，不斷提高國際貨品流通效率。

（五）聚焦政策創(chuàng)新，服務(wù)市場主體

企業(yè)是市場的主體，也是自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的主體。上海自貿(mào)區(qū)要緊貼市場主體服務(wù)，加強制度創(chuàng)新的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，既要推進制度創(chuàng)新，也要推進政策創(chuàng)新。世界各地的投資商是否投資自貿(mào)區(qū)，能否提供具有競爭力的優(yōu)惠政策是首要的考量。如今全國自貿(mào)試驗區(qū)已從上海1個擴大到12個，構(gòu)成政策創(chuàng)新的競爭態(tài)勢。上海自貿(mào)區(qū)在政策創(chuàng)新特別是優(yōu)惠政策方面相對滯后，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。建議在稅收政策（關(guān)稅等流轉(zhuǎn)稅、所得稅及其他稅收、土地稅）、貿(mào)易投資政策、人員進出政策、區(qū)內(nèi)消費政策和招商引資政策等方面加大創(chuàng)新力度，盡快實現(xiàn)新突破，形成與國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的政策支撐體系，率先把上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為擁有法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平、統(tǒng)一、高效的市場環(huán)境，以及國際高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易港區(qū)。

（作者：上海中核浦原有限公司副總經(jīng)理）