增加養老公共服務供給的路徑建議

李勇

摘 要：我國養老公共服務存在著供給側改革的巨大空間，本文從金融、財稅和行政管理體制三個維度，探討增加養老公共服務的具體路徑，希冀為政策的制定和完善提供些許參考。

關鍵詞：養老 公共服務 供給 制度保障

黨的十九大明確指出，要積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系，推進醫養結合，加快老齡事業和產業。這是實施積極老齡化政策的現實表現，也是不斷滿足老年人日益增長的美好生活需要的現實要求，為此，相關部門應結合現實國情，圍繞金融、財稅和行政管理體制等方面的深化改革，探求進一步增加養老公共服務，提升服務質量的可行性路徑。

一、深化金融體制改革，為增加養老公共服務供給提供持續資金保障

（一）設立養老金銀行，做大養老金規模

針對我國養老基金投資于商業銀行導致不斷縮水的現狀，建議國務院成立政策性銀行——中國養老金銀行。中國養老金銀行（以下簡稱為“養行”）的功能是在養老保險領域內，直接或間接地從事基本養老金的政策性融資活動?！梆B行”選擇直線職能制的組織結構形式；總行行長對國務院負責，上級行對下級行實行垂直管理，下級分支機構對上級負責?！梆B行”的設立，在促進基本養老金做大做強方面具有重要的現實意義。一是便于網絡化管理。“養行”由中央政府設立總行，依托各省、縣、鄉社保中心設立分行、支行和儲蓄所。憑借總行、分行、支行及儲蓄所形成覆蓋全國的經營網點，實施網絡管理，方便養老金客戶就地支付和領取，降低管理成本和交易成本。二是易于產生規模經濟效應。以已積累的養老金作為注冊資本，加上財政注入的資金，必然產生極大的資本規模，規模經濟效應才能得以顯現。三是有利于強化養老金投資運營監督管理。將成熟的銀行管理制度用于養老金運營的監督和管理，有助于提高管理效率，減少跑冒滴漏現象。四是有利于資本收益率顯著提高。通過總行與央行之間的再貸款與再貼現等業務，獲取較高回報率，遠高于銀行定期存款和國債利率，加之產業及實業投資，必然能迅速增大養老金規模。五是為社保銀行的創立進行有益探索。養老金銀行“先行先試”，在此基礎上建立社保銀行，能有效應對目前流動農民工“退保潮”現象。

（二）恰當運用衍生工具，提高基金運營收益

建議依托全國社?；鹄硎聲葯C構通過股市和債市提升養老金投資收益率。截至2017年底，全國社會保障基金已由設立之初的200億元發展到22231.24億元，成立以來累計投資收益達到8227.31億元，年均投資收益率8.37%，遠超同期通貨膨脹率。經過十多年的投資實踐，全國社保基金理事會秉承價值投資理念，已經積累了非常豐富的經驗，廣東和山東的委托投資良好投資收益也證明了理事會養老金投資的能力。更多的省市應借助理事會這一平臺，在做實個人賬戶的基礎上，委托理事會穩妥地運用股市、債券等資本工具提高養老金運營收益，避免養老金逐步縮水的悲劇。

（三）創新投資渠道，提高投資收益

在審慎的投資理念下創新投資渠道是實現養老基金保值增值的關鍵招數。建議借鑒國外的成功經驗，擴大養老基金的實體投資渠道。一是基礎設施，利用其長期穩定的收益實現投資價值；二是房地產類資產，包括寫字樓、工業廠房、酒店等，通過租金回報和資產增值實現投資收益；三是投資于高新技術產業，包括軟件、生物技術、工業能源、醫療設備、IT服務等，借助高新技術產業的高回報率實現投資價值；四是投資于綠色投資，包括再生能源、清潔技術和能源項目，實現養老金投資的長期穩定收益。

二、深化財稅體制改革，為增加養老公共服務供給提供強勁動力保障

（一）科學劃分養老具體事權，完善政府共同分擔機制

為民眾提供優質高效的養老公共服務是各級政府應盡之責，然而，各級政府在公共服務中究竟承擔哪些事權，一直是應用層面的難題。居家養老、社區養老和機構養老都需要財政扶持，將基礎養老事權全部交給中央財政，必然造成中央財政巨大的支付壓力。因此，基礎養老只能是央地的共同事權。在事權劃分上，建議中央政府負責推動養老金全國統籌，劃轉部分央企國有資本充實養老基金，加大中央財政對地方的養老公共服務轉移支付；省、市、縣級政府負責劃分地方國有企業資本充實養老金，加大城市養老服務體系建設投入，推進服務人員隊伍建設；鄉鎮政府負責加大農村養老公共服務體系建設投入，實施養老扶貧結合計劃。

（二）盡快推進全國統籌，調節地區資金余缺

現實層面，基礎養老金統籌層次低下導致無法建立集中的投資管理制度，養老保險當期收不抵支的省份壓力巨大，省際之間養老基本公共服務參差不齊，養老金的便攜性、投資運營、財務風險防范等問題得不到解決，巨量資金不能調節使用，資金使用效率低下。中央層面正著手完善頂層設計，人社部已開始制定基礎養老金統籌方案。雖然，全國統籌會引起東部盈余的養老金來彌補處于虧空狀態的中西部地區從而影響部分省份積極性，但從全國范圍內來看，能有效解決上述諸多問題，是不得不啃得一塊硬骨頭。建議省級政府摸清底數，推進省內統籌，做好全國統籌的準備工作。

（三）完善合理調整機制，保證基金持續增長

基礎養老金曾經八年固定上調10%，2016年首次打破這一慣例，上調比例從當年的6.5%下降到今年的5%，似乎也讓民眾感覺到政府財力緊張。國際上關于養老金調整標準包括物價指數、工資增長率和兩者綜合三類，我國到底適合采用哪種標準，學界較為一致的觀點是采用綜合物價指數和實際工資增長率兩種指標。在經濟新常態下，這項工作變得非常迫切，因為既往的高幅上漲給財政支付造成了巨大壓力。由于涉及千家萬戶的根本利益，也需要謹慎對待。建議相關部門遵循保障基本生活、分享改革成果和基金可負擔三項原則盡快確定，幫助退休人員建立良好的待遇預期。

（四）做大養老資金儲備，增強服務供給能力

中央決定，逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，同時劃轉部分國有資本充實養老金。建議相關部門應做好兩方面的前期工作。一是針對提高比例編制時間表，《關于深化國有企業改革的指導意見》已經明確“2020年提高到30%”，應該將目標細化，分年度推進工作；二是實現國資收益上繳范圍“全覆蓋”，特別將金融、鐵路、交通等關系國計民生領域的盡早納入其中。

（五）完善延稅型企業年金政策，提升員工社保繳費積極性

我國的延稅型企業年金政策出臺可謂一波三折，天津等省市曾經試水這項政策而被叫停。隨著《關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》《企業年金辦法》的陸續出臺，政策終于落地，但市場反響不一，促動的是國有企業，民營企業卻反應平平，因為民企職工沒有機會繳納補充養老保險，自然享受不到改革的紅利。建議相關部門借鑒《機關事業單位職業年金辦法》，試點推進企業年金強制性繳納，增強政策剛性。此舉必然會增加企業的用工成本，可以通過降低個稅稅率來統籌考慮。

（六）促進財稅優惠政策落地，降低養老機構運營成本

銀發時代，政府應借助社會資本增加養老基本公共服務供給。近些年來，不少省份出臺了促進社會養老機構發展的財稅優惠政策。比如，天津市出臺了《天津市養老服務促進條例》等支持政策，充分運用財稅手段降低社會養老機構的運營成本，有效調動了社會資本發展養老事業的積極性。這項政策能否復制到西部省市，很顯然，囿于地方財力緊張，不少省份恐怕是心有余力而不足。建議相關部門完善政策，跟蹤政策執行，保證政策落地，以犧牲部分國稅收入為代價，激發民間資本的熱情。

三、深化行政管理體制改革，為增加養老公共服務供給提供體制機制保障

（一）加強養老服務標準體系建設，完善政府購買養老服務政策

政府購買服務是彌補政府供給不足的有效方式。我國不少地方，基層政府都動用財政資金購買養老服務，但令人遺憾的是，由于缺乏完善的服務標準認定，導致寶貴的財政資金利用率不高。從國家標準來看，截至2015年，22個養老服務國家標準涵蓋醫療、衛生、制度管理等方面，完全針對養老服務的只有《養老護理員國家職業標準》等9項，對于紛繁復雜的養老服務來說，可謂少之又少。建議相關部門借鑒國外先進經驗，制定完善包括資質標準、基礎設施標準、管理標準、質量標準、安全衛生標準、環境標準、設施標準等在內的一整套養老服務標準體系；圍繞老人基本需求提升服務標準的操作性和針對性。這項工作可依據技術監督部門，發揮醫療衛生、建筑設計、安全管理等職能部門的技術優勢，聯合攻關，進行系統建設；也可以通過自然科學基金和社科基金的重大課題進行招標，發揮社會智力資源優勢，逐步妥善推進。

（二）深化養老服務人才工作機制，健全服務人才培養評價激勵制度

第一，教育主管部門應在職業教育中加強護理專業培養，面對中西部經濟欠發達省市區擴大招生，采取定向培養等方式，通過減免學雜費和助學金吸引和保障農牧區學員接受職業技術教育，提高職業操作技能。第二，人力資源管理部門建立完善護理從業人員考核與職業資格認證制度，依據工齡、技術等級等指標確定工資職級，以獎勤罰懶的激勵制度提升養老護理人員隊伍層次。第三，財政部門和民政部門通過培訓補貼、床位補貼、保險補貼等手段增強養老機構招錄護理人員的積極性，通過相關指標等驗收強化從業人員的專業技能培訓。第四，基層政府出臺和實施養老機構煤、水、電、氣的優惠價格，降低其運營成本；在居（村）委會設置養老專職社工，對轄區內老人登記造冊，通過APP軟件等介質實施網格化管理。第五，黨委宣傳部門要加大宣傳，通過“五一勞動獎章”“三八紅旗手”等精神激勵提升養老從業人員工作地位，轉變社會就業觀念，增強從業意愿。

（三）下沉醫療資源，推進醫養結合

老人屬風燭殘年，各種疾病畢將終其一生。醫養結合提升養老服務質量的關鍵。建議相關部門通力合作，做實醫養結合。一是實現醫療資源下沉。在城鄉衛生資源不均衡的現實條件下，資源下沉到農村、社區是實現醫養結合的關鍵。2015年，浙江實施 “雙下沉、雙提升”工程（ 人才下沉、資源下沉；服務能力提升，服務效率提升），取得了良好的工作成效，也為我們提供了很好的工作思路。二是打破醫療結構和養老機構各自為政的局面。可推廣河南省的做法，該省以協作聯盟的形式實現區域內老人享受醫療和養護“一站式”服務。三是基層政府通過辦公用房、醫療設備等方面的投入，為醫聯體建設提供硬件保障。四是改善基層老年人的醫療服務質量和水平。根據當地實際情況，衛生行政部門確定和適時更新本區域常見老年病和慢性病藥品目錄，配齊基層醫院的藥品供應，下大力氣解決基層醫療機構“有醫無藥”的問題；醫保部門通過特種病門診等形式適當延長處方用量（最低為一個月）；定期配齊或更新常規醫療設備，提升基層醫療衛生服務能力。五是做好職稱評定、專業技術培訓和繼續醫學教育等方面的制度銜接工作。衛生管理部門應針對養老機構和醫療衛生機構中的醫務人員應同等對待；完善薪酬、職稱評定等激勵機制，鼓勵醫護人員到醫養結合機構執業；加快培養老年醫學、康復、護理、營養等方面專業人才。

（四）妥善推進延遲退休政策，研究對沖長壽風險路徑

2015年版《世界衛生統計》報告顯示，中國男性女性人口平均壽命分別為74歲和77歲。按現行養老金計算公式，養老金=個人部分養老金+基礎養老金=退休時個人賬戶余額/139+上年社會平均工資*（1+個人工資指數）/2* n%，60歲退休的職工在71歲7個月的時候，個人賬戶資金被領空，剩下的時間就得“消耗”基礎養老金。因此，預期壽命的增加與“計發月數139”的制度規定遭遇在一起，必然造成養老金被一步步被“掏空”，延遲退休政策的推出是不得已的選擇。雖然反對的聲音一直存在，但延遲退休已悄然進行，2015年中組部和人社部聯合下發通知，將機關事業單位縣處級女干部和具有高級職稱的女職工退休年齡調整為60歲。建議在政策實施過程中避免“一刀切”，尊重本人意愿，可結合延遲加政策獎勵的方式進行。政府相關部門在完善頂層設計的時候，要深入研究對沖長壽風險的具體路徑，通過長壽風險證券化試點完善資本市場建設。延遲退休和對沖長壽風險等工作必須在我國老齡化峰值年份完成，一定要結合現實國情，創新思維，試點推進，逐步完善這一關系民族偉大復興的公共政策。

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（作者單位：中共天津市委黨校、天津行政學院）

責任編輯：張莉莉